РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет экономики и управления

Кафедра прикладных экономических дисциплин

Курсовая работа

по дисциплине: Бюджетная система

«Методика бюджетного планирования»

Выполнила:

Студентка 3 курса 306 группы

Руководитель: Спасская Н.В.

Введение

1. Теоретические аспекты бюджетного планирования

1.1 Понятие бюджетного планирования: сущность, субъекты, принципы

1.2 Методы бюджетного планирования

1.3 Роль бюджетного планирования в экономике страны

2. Анализ бюджетного процесса в Российской Федерации

2.1 Переход к среднесрочному бюджетному планированию

2.2 Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования

3. Бюджетное планирование как средство совершенствования бюджетных отношений

3.1 Основные проблемы бюджетного планирования

3.2 Пути совершенствования бюджетного планирования

Заключение

Библиографический список

Введение

Вопросы сводного финансового и бюджетного планирования и прогнозирования являлись объектом научного исследования многих советских ученых. Их выводы и предложения плодотворно влияли на практику социалистического строительства. Однако, в настоящее время эти достижения имеют объективно ограниченные рамки применения и многие положения нуждаются в кардинальном пересмотре и переориентации с централизованного директивного финансового, бюджетного планирования и прогнозирования на децентрализованное индикативное бюджетное планирование и. прогнозирование с учетом трех уровней бюджетной системы России.

Сложности трансформационного периода, неразработанность проблемы бюджетного планирования и его исключительная важность в связи с ежегодной разработкой бюджетов на всех уровнях государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в качественно новых условиях, диктуемых рынком, для формирования фондов денежных средств в объемах, обеспечивающих бездефицитное финансирование государством своих расходных обязательств, направленных на достижение и сохранение в долгосрочной перспективе экономической, финансовой и социальной стабильности, предопределили актуальность настоящей курсавой работы.

Объект исследования - методология планирования в системе денежных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в бюджеты разных уровней и их расходованием в соответствии с функциями и задачами органов государственной власти и местного самоуправления.

Предмет исследования - совокупность теоретических и практических проблем, обусловленных процессом планирования отношений по формированию и расходованию бюджетных фондов органов власти всех уровней.

Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных экономистов, финансистов.

Методологической базой исследования были системный, и сравнительный анализ, основополагающие концептуальные положения, которые содержатся в работах отечественных и зарубежных экономистов по вопросам эффективности методов бюджетного планирования в рыночной экономике, совершенствования механизма бюджетного прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов всех уровней.

Научная новизна настоящей работы заключается в развернутом анализе методов и принципов действующего механизма бюджетного планирования.

Практическая значимость работы. Результаты, полученные в ходе проведенного исследования существующей практики бюджетного планирования на всех бюджетных уровнях в России, могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации, администрациями субъектов Федерации, органами местного самоуправления по развитию бюджетного федерализма, реформированию межбюджетных отношений, совершенствованию бюджетного процесса на основе применения единых приемов и методов прозрачного бюджетного прогнозирования и планирования.

1. Теоретические аспекты бюджетного планирования

1.1 Понятие бюджетного планирования: сущность, субъекты, принципы

Прогнозирование представляет собой процесс разработки прогнозов. «Под прогнозом понимается система научно обоснованных представлений о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях его развития. Для формирования стратегии и тактики развития экономики разрабатывается система прогнозов, включая прогнозы временного аспекта и по уровням управления, а также частные и комплексные прогнозы экономического и социального развития страны и регионов. На основе результатов прогнозных расчётов определяются важнейшие направления стратегии социально-экономического развития, составляются индикативные планы, формируется механизм государственного регулирования экономики и определяются параметры основных регуляторов (государственного заказа, цен, налогов и льгот, государственных инвестиций и ссуд, страховых резервов и т.д.)» .

По масштабу прогнозирования выделяют: макроэкономические прогнозы, межотраслевые и межрегиональные, прогнозы развития народнохозяйственных комплексов, отраслевые и региональные прогнозы, прогнозы звеньев экономики: предприятий, объединений, отдельных производств и продуктов.

Во временном аспекте прогнозы подразделяются на: долгосрочные (от 5 до 15-20 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), краткосрочные (от месяца до года), оперативные (от одного месяца – на каждый день, неделю, декаду).

Планирование – это процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике оно реализуется путём разработки планов. План представляет собой документ, который содержит систему показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нём отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники обеспечения, порядок и сроки их выполнения. Прогноз и план взаимно дополняют друг друга.

Общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учреждения (правительство, парламент, администрация президента, политические партии и т.д.);

Оценка состояния экономики на конкретный момент времени;

Оценка спонтанных тенденций развития;

Проецирование на будущее желаемого экономического уровня, а также использование всех необходимых средств, для достижения намеченных целей.

Основной функцией планирования является формулирование курса действий над управляемой системой, с последующим формулированием комплекса мер по их реализации, что находит свое отражение в содержании плана.

Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом. Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению. Целями такого планирования на всех уровнях власти являются:

Обеспечение координации социального и экономического развития государства и его территорий на основе бюджетной политики;

Прогнозирование объектов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

Прогнозирование финансовых последствий проведения реформ и выполнения программ;

Определение возможностей по реализации различных мер в области финансово-бюджетной системы.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. В целях качественного и своевременного составления проектов бюджетов необходимы сведения о:

Налоговом законодательстве;

Предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой нижестоящим уровням бюджетной системы;

Видах и объемах расходов всех уровней бюджетной системы (иногда передаваемых с одного уровня на другой);

Нормативах финансовых затрат и др.

Проект бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента РФ;

Прогнозе социально-экономического развития соответствующего территориального образования;

Направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующего территориального образования;

Плане развития сектора экономики соответствующего территориального образования.

«Перспективный финансовый план разрабатывается на основе данных и показателей прогноза социально-экономического развития государства. В плане содержатся данные о возможностях бюджетов по мобилизации доходов и финансированию расходов по статьям бюджета. План составляется на три года по укрупненным показателям бюджета и ежегодно корректируется с учетом реального и прогнозного социально-экономического развития государства. Перспективный финансовый план как документ составляется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе данных прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ или муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов и заимствований» .

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и разрабатывается в целях информирования законодательных и представительных органов власти о предполагаемых направлениях социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Определенные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной политике государства.

Все вышеизложенное относится к макроэкономическому планированию, которое можно определить как сознательное действие. Цель макроэкономического планирования – привести по истечению определенного срока к желаемому результату национальную экономику в целом. Экономической наукой и практикой разработаны различные формы планирования.

Планирование в рыночной экономике осуществляется преимущественно экономическими методами, а основными экономическими регуляторами являются налоги, таможенная и финансовая политики.

Методология прогнозирования и планирования развития экономики определяет основные принципы, подходы, методы проведения прогнозных и плановых расчётов, раскрывает и характеризует логику формирования прогнозов, планов и их осуществления. В качестве инструмента, позволяющего реализовать методологические принципы прогнозирования и планирования, выступают методы.

Методология планирования опирается на четыре уровня знаний:

· Общефилософский уровень – совокупность взглядов, знаний о явлениях окружающего мира (философия, культурология, математика; теория систем; теория организации; политология);

· Общенаучный уровень, который дает понимание общих подходов, принципов, форм организации, систем (кибернетика; теория организации, теория систем и др.);

· Конкретная методология наук – образует совокупные знания об управлении в социально-экономических системах (макроэкономика; право; социология; статистика, менеджмент и др.);

· Методология, методика и технология стратегического планирования – наука о стратегическом планировании, которая наиболее приближена к практической деятельности, и призвана реализовывать достижения других наук.

Классификация прогнозов различается:

· по способу описания тенденций изменения объекта или процесса (трендовый и факторный подходы);

· по способу формирования параметров, характеризующих объект или процесс (генетический (ресурсный) и нормативный (целевой) подходы).

Трендовый подход в прогнозировании предполагает экстраполяцию выровненных значений динамического временного ряда прогнозируемого показателя.

Факторный подход в прогнозировании предусматривает определение круга воздействующих на прогнозируемый показатель (индикатор), процесс факторов (регуляторов) и формы их взаимосвязи.

Генетический подход основывается на прогнозировании устойчивых тенденций и сводится к перенесению зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Он позволяет рассматривать объект, выявляя тенденции его развития и возможные результаты без воздействия на этот предмет.

Нормативный подход состоит в определении параметров воспроизводства для достижения заданных целей экономического роста, т.е. развитие объекта рассматривается от будущего к настоящему.

Генетический и нормативный подходы должны использоваться во взаимосвязи, в прогнозировании они выступают альтернативными способами выявления параметров, характеризующих прогнозируемый объект или процесс. Главной задачей прогнозирования становится согласование результатов прогнозных расчетов, получаемых на основе генетического и нормативного подходов.

Прогнозирование и планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов. Основными из них являются: альтернативность, научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип альтернативности требует проведения многовариантных прогнозных разработок (альтернатив).

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.

Развитие экономики характеризует система показателей, которая состоит из блоков, соответствующих различным аспектам расширенного воспроизводства. Все показатели подразделяются на натуральные и стоимостные, абсолютные и относительные, количественные и качественные, утверждаемые, индикативные и расчётные. Утверждаемые показатели включают государственный заказ, лимиты и нормативы.

Президент РФ не позднее марта, предшествующего очередному финансовому году, выступает перед Федеральным Собранием РФ. В своем послании Президент РФ определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год.

Законодательные и представительные органы государственной власти и органы власти местного самоуправления рассматривают, корректируют и утверждают, разработанные и представленные соответствующими исполнительными органами проекты бюджетов и проекты бюджетов внебюджетных фондов.

«Исполнительные органы власти государства, субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют разработку проектов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, рассматривают их на своих заседаниях, вносят их на рассмотрение и утверждение законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления» .

Основная роль в составлении проектов бюджетов и их исполнении принадлежит Минфину России, финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований.

Минфин России в области бюджетов выполняет следующие функции:

Разрабатывает предложения и реализует меры по совершенствованию бюджетной системы РФ, развитию бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ;

Разрабатывает проекты федерального бюджета, внебюджетных фондов и прогноз консолидированного бюджета РФ, исполняет федеральный бюджет, составляет отчет об исполнении федерального бюджета, внебюджетных фондов и консолидированного бюджета РФ, осуществляет контроль за целевым использованием средств федеральных бюджетов;

Готовит предложения и реализует меры, направленные на совершенствование структуры государственных бюджетных расходов;

Совершенствует методы бюджетного планирования и порядок бюджетного финансирования, осуществляет руководство в сфере составления и исполнения федеральных бюджетов;

Разрабатывает и реализует единую политику формирования структуры государственных заимствований для покрытия дефицита федерального бюджета;

Готовит предложения по формированию и использованию средств государственных внебюджетных фондов, целевых бюджетных фондов по установленным размерам отчислений в эти фонды;

Разрабатывает совместно с Минэкономразвития России проекты программ государственных внешних заимствований с целью покрытия бюджетного дефицита и организует работу по привлечению в экономику РФ иностранных инвестиций и кредитов;

Разрабатывает условия выпуска и размещения государственных займов и т.д.

Финансовый орган субъекта РФ в сфере бюджетов выполняет функции:

Составляет проекты бюджета субъекта РФ, бюджета внебюджетных фондов и консолидированного бюджета субъекта РФ на основе данных муниципальных бюджетов;

Разрабатывает проекты нормативов отчислений от налогов и других платежей в местные бюджеты, размеры дотаций и субвенций из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты;

Выполняет иные функции в соответствии с законодательными актами субъекта РФ.

Таким образом, планирование – это процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. Оно осуществляется на основании целого ряда принципов специальными субъектами бюджетных отношений: Минфином России, финансовым органом субъекта РФ. Законодательные и представительные органы государственной власти и органы власти местного самоуправления рассматривают, корректируют и утверждают, разработанные и представленные соответствующими исполнительными органами проекты бюджетов и проекты бюджетов внебюджетных фондов.

1.2 Методы бюджетного планирования

В отличие от сводного финансового планирования, осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование рассчитано на бюджетный период. Бюджетное прогнозирование проводится на основе прогнозных расчетов основных бюджетных показателей.

Под прогнозом бюджета понимается комплекс вероятностных оценок возможных направлений формирования доходной и расходной частей бюджета.

Целью бюджетного прогнозирования является разработка и обоснование оптимальных путей развития бюджета на основе статистических данных анализа, сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок. Бюджетное прогнозирование позволяет своевременно принять эффективные меры в финансово-бюджетной политике государства или отдельно взятого региона. Бюджетное прогнозирование базируется на выбранных показателях, к которым можно отнести:

Прогнозируемых общий объем доходов бюджета по всем источникам доходов;

Прогнозируемый общий объем расходов по всем разделам, подразделам, группам, статьям бюджетной классификации;

Общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

Объем финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемых в форме дотаций, субвенций, субсидий;

Иные показатели, установленные законодательными актами, например верхний предел государственного внешнего долга, предел заимствований и т. д.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, чем расчет показателей годового бюджета. В частности, если показатели годового или квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров или на базе статистических данных, то при расчете прогнозных бюджетных показателей такие данные отсутствуют или могут быть в виде статистических данных за предшествующие финансовые годы.

При разработке прогноза развития бюджета могут использоваться методы экстраполяции, экспертных оценок и смешанный метод.

Макроэкономические прогнозы Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) являются основой для составления бюджета Российской Федерации на предстоящий год, а также используются при определении среднесрочной денежно-кредитной политики, определяемой Банком России и Министерством финансов РФ.

Развитие методов прогнозирования важно не только с практической, но и с теоретической точки зрения. Адекватность прогнозов является лучшим свидетельством в пользу правильности представлений, на которых они основаны. Тем самым изучение точности сделанных ранее прогнозов является хорошим инструментом выявления качественных изменений в динамике и структуре экономики и позволяет определить природу этих изменений.

В настоящее время в распоряжении исследователей имеется широкий арсенал методов прогнозирования. Они представляют интерес не только как инструменты экстраполяции, но и как инструменты активного познания объективной реальности. Практика показывает, что наиболее высокая точность достигается путем различного агрегирования прогнозов экспертов.

При прогнозировании на среднесрочную перспективу фактически используются экспертные оценки или консенсус-прогнозы экспертов, подкрепленные различными эконометрическими моделями. При этом консенсус-прогнозы имеют тенденцию к сближению с наивным прогнозом, немного усложненным ожиданиями роста или падения выбранного показателя. Наиболее распространенным типом экспертного прогноза является «наивный прогноз», а также прогноз, основанный на предположении о худшем развитии ситуации, т.е. или снижение темпов роста для положительного показателя, или увеличение темпов роста для негативного показателя. Эконометрические модели в таких прогнозах составляются, чтобы подкрепить то или иное предположение эксперта о динамике развития отдельного показателя или группы показателей.

Прогнозы МВФ представляют собой пример консенсус-прогноза экспертов 2 . При этом в основе экспертных оценок зачастую лежит структурная модель. В настоящее время МВФ проводит работу, направленную на повышение своей роли не в предотвращении кризисов, а в оказании информационных и консультационных услуг (в частности, обеспечение мировой общественности прогнозами относительно развития мировой экономики и перспектив отдельных стран). С учетом изменения политики раскрытия информации прогнозы относительно развития мировой экономики доступны с 2001 г. Эти прогнозы в среднем выполняются на 1 - 2 года, т.е. являются среднесрочными.

Достаточно длинные прогностические ряды для экономики России доступны для 2003 - 2005 гг. Для 2006 г. сравнительный анализ затруднителен, поскольку еще нет окончательных фактических данных. Для более ранних периодов в открытых источниках нет непрерывных рядов данных, что еще больше осложняет анализ точности.

Кроме показателей темпов роста ВВП и инфляции для большей репрезентативности рассматривались и иные макроэкономические переменные. Наименьшая точность прогнозирования получена для цены на нефть: ошибка прогноза на интервале шести кварталов составляет 54,6%. Остальные ошибки прогноза проистекают из ошибки в прогнозировании цены на нефть. В частности, это ошибка в прогнозировании объема экспорта, темпов роста денежной массы и прочих показателей, тесно связанных с темпами роста цен на нефть. Именно в 2003 г. стал формироваться современный облик экономики, когда поддержание стабильного обменного курса при резком росте притока валюты по каналу экспорта стало способствовать аналогичному возрастанию темпов роста денежной массы, поскольку для поддержания стабильности на валютном рынке необходимо осуществлять постоянные интервенции на этом рынке, приводящие к соответствующему увеличению темпов роста денежных показателей. Этот механизм хорошо описан в модели Мандела - Флеминга для случая фиксированного обменного курса.

Анализ прогноза МВФ позволяет выделить существенное изменение в условиях функционирования экономики, а именно резкий рост цены на нефть. Этот рост МВФ тогда предсказан не был. Таким образом, мы получаем ответ на оба вопроса, поставленные выше: наиболее важное изменение - это изменение цены на нефть, оно не было предсказано и стало источником ошибки прогноза МВФ.

Рассмотрим теперь еще один пример использования экспертных оценок, а именно усреднение оценок экспертов. Такие прогнозы составляются частным независимым Центром развития и представляют собой агрегированные прогнозы ряда экспертных организаций и инвестиционных банков относительно среднесрочной перспективы развития отечественной экономики. Если следовать сложившейся практике, то именно такие прогнозы позволяют добиться максимальной точности на среднесрочном горизонте прогнозирования, т.е. являются наилучшими из доступных прогнозов. Рассмотрим на примере временного диапазона 2003 - 2005 гг., какой точности позволял добиться этот метод прогнозирования.

Точность прогнозов проверим на основе двух основных показателей - темпов роста ВВП и инфляции (темпов роста потребительских цен). Так, прогноз ВВП на 2003 г., сделанный в IV квартале 2003 г. (т.е. за один квартал до появления факта), имел относительную ошибку в 15,1%, что стало следствием существенного пересмотра темпов роста ВВП Росстатом (за счет повышения вклада малых предприятий и индивидуальных предпринимателей).

Аналогичная ошибка (при одно квартальном прогнозировании) при прогнозировании темпов роста ВВП в 2004 и 2005гг. составляла соответственно 2,8 и 3,1%. Большая ошибка в 2005 г. тоже была вызвана пересмотром методологии (аналогичным повышением темпов роста продукции малых предприятий). Ошибка прогноза на двухлетнем интервале для рассматриваемых показателей в среднем составляет 24,5% за 2004 г. и 16,7% за 2005 г .

Если брать более широкую выборку по 17 показателям (основные макроэкономические показатели), то средняя ошибка прогноза по 2004г. составит уже 38,7% и по 2005 г. - 39,3%. В качестве одного из показателей прогноза была включена цена на нефть, поскольку ее роль для нашей экономики существенна. При этом точность прогноза цены на нефть была достаточно низкой - на уровне 38,7% для 2004 г. и 55% для 2005 г. Поскольку в консенсус-прогнозе используются прогнозы не только отечественных экономистов, но и зарубежных аналитиков, то данные показатели в значительной степени можно распространить и на мировые прогнозы цены на нефть.

Еще один источник ошибки прогноза - недооценка внутренних факторов роста экономики, а именно ускорения темпов роста кредитования частного сектора и соответственно существенного роста оборота розничной торговли. Если рассматривать прогноз по показателю темпов роста оборота розничной торговли, то ошибка прогноза составляет 41,6 и 41,3% для 2004 и 2005 гг. соответственно .

Таким образом, анализ прогнозов Центра развития также позволяет выделить факторы, послужившие источником ошибки прогноза, а значит, и претендующие на роль факторов структурных изменений. Помимо уже выделенной ранее цены на нефть, это темпы роста оборота розничной торговли.

Прогнозы экспертов (как индивидуальные, так и усредненные) представляют собой усложненный аналог простейшего прогнозирования на основе прошлых значений. Отчасти это обусловлено тем, что человеческая психология не позволяет официально озвучивать прогнозы, значительно отличающиеся от динамики показателей, сформировавшихся на момент прогноза. Иными словами, качественно отличный от текущих значений прогноз просто не включается в поле анализа. Эти методы нельзя использовать для прогнозирования последствий применения нетрадиционных экономических мер, да и в условиях текущего прогнозирования они относительно неэффективны. Графический анализ как наиболее наглядный позволяет увидеть, что суть всех прогнозов - постепенное сближение с фактом по принципу экстраполяции прошлого значения.

Существует еще такой подход к прогнозированию, как создание «моделей эксперта». Данный способ в основном применяется на микроуровне, так как позволяет существенно снизить стоимость прогнозирования, при этом точность таких прогнозов падает незначительно. Данный метод предполагает построение такой эконометрической или смешанно-эконометрической модели, которая воспроизводит прогноз эксперта в схожих условиях. Для макроэкономического примера - это эконометрическая модель, которая. в качестве определяемого параметра использует прогнозы экспертов, а в качестве входных параметров - различные макроэкономические переменные, такие, как прошлые прогнозы этого эксперта, фактически сложившиеся уровни прогнозируемого параметра и их производные.

Чисто математический подход в чем-то еще хуже, поскольку при варьировании прогностической модели диапазон возможных оценок очень широк.

Для того чтобы пояснить важность повышения точности прогнозирования, попробуем проанализировать официальные прогнозы МЭРТ, на основе которых выстраивается не только бюджетная политика в государстве, но и вся макроэкономическая политика. Точность прогнозирования и возможность отслеживать качественные изменения особенно важны для понимания того, как точно предсказываются последствия тех или иных экономических мер в условиях постоянно меняющейся институциональной среды в России.

Наибольшая точность достигается при прогнозировании того параметра, на который МЭРТ оказывает наибольшее влияние, - инфляции. Такая поразительная точность в совокупности с высокой ошибкой по другим параметрам может говорить только о том, что официальным данным по инфляции не стоит безоговорочно доверять, иначе получается, что эксперт, делающий прогноз, внутренне противоречив.

Точность прогнозирования темпов роста промышленного производства и цен на нефть относительно низкая, особенно по сравнению с точностью прогнозирования инфляции.

«На макроэкономическом уровне используются далеко не все возможные методы прогнозирования, разработанные на уровне микропрогнозирования. Точность макроэкономических прогнозов оставляет желать лучшего. Основными источниками ошибок становятся не только изменения внешних условий функционирования, но и экспертные ошибки, в том числе неполный учет вновь поступающих данных. В рассмотренный промежуток времени 2003 - 2005 гг. основные ошибки были допущены при прогнозировании цены на нефть, а также темпов роста показателей сферы услуг, доходов бюджета, строительства, импорта и экспорта» . Высокая ошибка прогноза позволяет утверждать, что в экономике России в этот период происходили структурные изменения и происходили они именно в перечисленных выше секторах.

«Наличие инструментария долгосрочного социально-экономического прогнозирования - необходимое условие для разработки стратегии развития на длительную перспективу. Без применения набора балансовых эконометрических моделей согласование различных разделов комплексного прогноза становится практически невозможным» . В связи с этим основной вопрос состоит в том, что должен представлять собой такой инструментарий и какова его роль в разработке долгосрочного прогноза.

В течение ряда лет в Институте народнохозяйственного прогнозирования РАН осуществляется разработка комплексного инструментария долгосрочного прогнозирования на базе межотраслевых балансовых расчетов. Разработка стратегии долгосрочного развития требует особого внимания к таким факторам экономического развития, как производственный потенциал, ресурсные и инфраструктурные ограничения, пространственное развитие экономики и т. д. В процессе многолетних работ сформировался комплекс моделей, включающий межотраслевую модель, модель энергетического баланса, модель развития инфраструктуры и соответствующих региональных моделей. Это позволило исследовать вопросы ресурсного обеспечения экономического роста, проблемы преодоления инфраструктурных ограничений устойчивого развития, учесть региональную компоненту прогноза, а использование в качестве основы расчетов межотраслевой модели обеспечило необходимый уровень согласованности результатов. Существенным является наличие в комплексе моделей трех основных уровней.

На первом, федеральном, осуществляется расчет основных макроэкономических и отраслевых показателей в целом для Федерации. В свою очередь, расчеты на федеральном уровне являются основой для формирования прогнозов на уровне федеральных округов и отдельных регионов. Замысел прогнозного комплекса состоит в том числе и в том, чтобы у исследователей имелась возможность в короткие сроки решать задачи комплексного социально-экономического прогнозирования как всей экономики, так и более узкие специальные задачи отраслевого и регионального развития.

Выбор для целей анализа показателей экономической динамики модели межотраслевого баланса (МОБ) предполагает в качестве исходной статистической базы расчетов использование официальной информации, публикуемой Росстататом. Одна из трудностей, с которой сталкиваются разработчики межотраслевых моделей, - недостаток информации. К сожалению, исследователям доступны ряды межотраслевых балансов в системе СНС лишь до 2003 г. включительно по классификации ОКОНХ. Межотраслевые балансы за 2004-2006 гг. были получены расчетным путем в самой модели с использованием максимально полного набора отчетной статистической информации за соответствующие годы. При разработке комплекса моделей стало ясно, что в процессе перехода официальной статистики с системы ОКОНХ на систему ОКВЭД неизбежно возникнут определенные сложности, как с продлением отчетных статистических рядов, так и с интерпретацией полученных результатов. В связи с этим при разработке модели изначально предполагался переход на новую систему данных.

Разработчики прогноза имеют возможность анализировать полученные результаты в реальном режиме времени и использовать готовые формы с результатами прогноза при составлении итоговых документов и выходных материалов. Наличие рядов развернутых межотраслевых балансов позволяет формировать дополнительные расчетные блоки модели. Включение их в общую систему расчетов позволяет получать частные прогнозы, основанные на изменении общей макроэкономической ситуации. В связи с этим в расчетный комплекс вошли модели инфраструктуры и энергетического баланса.

Блок расчета сводного финансового баланса модели СОИТО включает расчет консолидированного бюджета РФ и стабилизационного (резервного) фонда. В части последнего фонда в модели предусмотрена схема, соответствующая текущей практике его формирования. Финансовые поступления в стабилизационный фонд состоят из средств налога на добычу полезных ископаемых в отношении сырой нефти и средств вывозной таможенной пошлины на нефть. Расходы стабилизационного фонда являются экзогенным параметром политики правительства. Возможна реализация сценария с использованием средств резервного фонда. В этом случае произойдет изменение объемов стабилизационного фонда, а также показателей консолидированного бюджета, который увязан с динамикой государственных расходов, а через них и со всей системой межотраслевых расчетов.

Развитие модели потребовало от разработчиков включения в нее показателей, характеризующих динамику государственных финансов. В частности, осуществляется прогнозирование ключевых параметров консолидированного бюджета РФ. В рамках налогово-бюджетного блока модели СОИТО прогнозируются показатели налоговых и неналоговых доходов и расходов консолидированного бюджета РФ. Структура доходов и расходов в модели основана на принятой бюджетной классификации. Рассмотрим расчет ключевых показателей доходной части бюджета. Моделирование и прогнозирование налога на прибыль базируются на том, что ставка налога на прибыль единая для всех отраслей (за исключением сельского хозяйства). Кроме того, существуют отчетные данные об объемах налога на прибыль, выплаченных в бюджет различными отраслями. Прогнозные значения налога на прибыль определяются динамикой номинальной ставки налогообложения, принятой гипотезой динамики собираемости и прогнозными значениями валовой прибыли. При этом ставка налога на прибыль и собираемость являются экзогенными показателями модели. Расчет подоходного налога в модели ССЖГО базируется на прогнозных объемах оплаты труда.

В общем виде схема расчета проста и представляет произведение суммарной оплаты труда в текущем году, ставки налога на прибыль и поправочного коэффициента собираемости подоходного налога. Ставка налога и коэффициент собираемости задаются экзогенно. Общая величина поступлений в бюджет от налогов на прибыль и доход рассчитывается как сумма поступлений от налога на прибыль и от налога на доходы физических лиц. Существует несколько видов акцизов. В рамках расчетов они сконцентрированы по отраслевому принципу, сформированы условные ставки. В результате оцениваются следующие отраслевые потоки акцизных сборов: пищевая, нефтеперерабатывающая, автомобильная промышленность.

Отдельно оцениваются акцизные сборы на ввозимые товары. Расчет производится путем умножения соответствующего показателя валового выпуска отрасли на условную ставку акцизного сбора и коэффициент собираемости. Для акцизных сборов на ввозимую продукцию ставка применяется к суммарному объему импорта. Задача моделирования и прогнозирования НДС является наиболее сложной. При этом данная проблема имеет не только методический, но и статистический аспект, связанный с построением и корректировкой межотраслевых балансов в различных ценах (ценах производителей и ценах покупателей). Поскольку отчетные межотраслевые балансы имеют высокий уровень агрегирования, а отдельные группы товаров и услуг - различающиеся ставки НДС, то итоговые ставки НДС по отраслям также различны. Росстат не разрабатывает оценки агрегатных ставок НДС. Между тем для расчета прогнозных значений НДС, поступающего в бюджет в рамках агрегированной межотраслевой модели необходимо использование именно такого рода агрегированных ставок. Сложность проблемы состоит еще в том, что отчетные межотраслевые балансы Росстата не содержат также и величин НДС, выплаченного в бюджет. Имеющаяся в наборе таблиц Росстата матрица чистых налогов на продукты содержит НДС, но работа по определению его величины применительно к каждому потоку затруднительна. Для того чтобы получить расчетные усредненные отраслевые ставки НДС, необходимо иметь данные о выплате НДС в бюджет отдельными отраслями.

1.3 Роль бюджетного планирования в экономике страны

«Ошибки в прогнозировании основных макроэкономических параметров приводят к росту неэффективности государственных расходов. Таким образом, выявление параметров, характеризующихся наибольшими ошибками прогнозирования, и источников ошибок вкупе с предложениями по улучшению точности прогнозов позволило бы улучшить качество проводимой государственной политики» .

Развитие методов планирования и прогнозирования важно не только с практической, но и с теоретической точки зрения. Адекватность планов является лучшим свидетельством в пользу правильности представлений, на которых они основаны. Тем самым изучение точности сделанных ранее прогнозов является хорошим инструментом выявления качественных изменений в динамике и структуре экономики и позволяет определить природу этих изменений.

Социально-экономическое развитие и обеспечение финансовой устойчивости зависят не только от наличия достаточных финансовых ресурсов, но и от качества управления ими, от активного и широкого внедрения в практику управления финансами современных форм и методов бюджетного планирования. Бюджетное планирование как часть социально-экономического планирования направлено на реализацию задач устойчивого развития, а как вид финансового планирования - на укрепление финансовой устойчивости экономики на разных уровнях.

В процессе управления финансами особое место занимает бюджетное планирование, к которому в условиях реформирования бюджетной системы предъявляются определенные требования. Бюджетное планирование при научно-обоснованном подходе может стать действенным инструментом обеспечения устойчивости, сбалансированности и развития на всех уровнях бюджетной системы.

Роль и место бюджетного прогнозирования и бюджетного планирования в системе экономического регулирования определяются их тесным взаимодействием и тем фактом, что прогнозирование является концептуальной базой для проработки, подготовки, анализа и утверждения плановых решений. Прогнозирование определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, учитывающих специфические особенности ситуаций, в которых они разрабатываются и в тех, в которых они будут действовать: ближайшая перспектива, среднесрочная перспектива и отдаленное будущее.

Бюджетное прогнозирование строится на основе структурного анализа и возможных вариантов их развития в будущем, вписывающихся в рамки текущей и стратегической экономической и социальной политики государства. Прогнозы выступают своеобразной подложкой для процесса планирования и планов, прокладывающих перспективный маршрут движения национальной экономики в быстро меняющейся экономической внешней среде.

2. Анализ бюджетного процесса в Российской Федерации

2.1 Переход к среднесрочному бюджетному планированию

Начиная с 2007 г. Правительство РФ приступило к разработке прогнозов на три года и составлению бюджета на очередной год и последующие два года - с ежегодным отдалением «бюджетного горизонта» также на один год. «Такое нововведение позволяет закрепить намеченные перемены, сдерживает реализацию финансово не обеспеченных инициатив исполнительной и законодательной ветвей власти в процессе исполнения бюджета» . Но практически так пока не получается, хотя к нему шли довольно долго.

Необходимость среднесрочного бюджетного планирования и уточнения его содержания уже на этапе рыночной трансформации была учтена при разработке Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 г. В нем это понятие определялось как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйства.

Одним из заключительных этапов бюджетного планирования являются процесс составления проекта бюджета, разработка которого начинается не позднее 10 месяцев до начала очередного финансового года. Основной задачей его разработки является определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций органов власти и выполнения ими мероприятий экономического и социального развития государства и его территорий.

Проекты бюджетов составляет Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. Непосредственными исполнителями, разрабатывающими проекты бюджетов, являются Минфин России и территориальные финансовые органы. В связи с этим Минфин России и территориальные финансовые органы обеспечиваются соответствующей информационной базой, поступающей от правительства, статистических, налоговых, таможенных органов и учреждений. Главным для составления проекта бюджета служат прогнозные данные социально-экономического развития государства или территориального образования. Прогноз, как отмечено выше, разрабатывается на основе данных (показателей) за предыдущие годы, периоды отчетного года и тенденций развития с учетом финансово-бюджетной политики.

Для составления проектов бюджетов используется следующая информация:

Изменения в налоговом и таможенном законодательстве 1а момент начала разработки проекта;

Нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов в бюджеты других уровней бюджетной системы;

Предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджета другим уровням бюджетной системы;

Виды и объемы расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой;

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Используя данную информацию, Минфин России разрабатывает:

Проект федерального бюджета;

Величины основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый финансовый год.

В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются:

Направления финансово-бюджетной политики;

Показатели прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год;

Уточненные параметры среднесрочного прогноза социально-экономического развития государства;

Показатели сводного финансового баланса;

Показатели денежной программы, составленной ЦБ РФ;

Показатели долгосрочных федеральных целевых программ.

На стадии формирования проекта бюджета Минфин России разрабатывает сценарные условия экономического и социального развития на очередной финансовый год с отражением в них главных макроэкономических показателей с целью уточнения параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития государства. Предварительный проект бюджета представляется в Правительство РФ, и после его одобрения Минфин России разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на очередной финансовый год, прогнозирует размеры основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу, рассматривает предложения о минимальном размере оплаты труда и пенсионного обеспечения, о порядке индексации заработной платы работникам бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу. Все разработанные материалы и расчеты Минфин России направляет на рассмотрение Правительству РФ.

Параллельно Минфин России направляет основные характеристики по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти, доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ методику формирования межбюджетных расчетов (отношений) на планируемый финансовый год и среднесрочную перспективу. Кроме того, эти материалы и расчеты Минфин России может представить в Бюджетный комитет Государственной Думы и в Совет Федерации РФ для ознакомления (как правило предоставляются по запросу).

На основе расчетных материалов Минфина России по федеральному бюджету органы исполнительной власти производят распределение предметных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, адресное распределение финансовых ресурсов между главными распределителями бюджетных средств. При этом Минэкономразвития РФ по запросам министерств, ведомств и субъектов РФ и их анализа определяет федеральные целевые программы, подлежащие финансированию, уточняет их с заинтересованными сторонами, согласовывает объемы потребных ресурсов на их реализацию в очередном финансовом году и в среднесрочной перспективе.

В процессе согласования федеральных целевых программ и анализа проекта бюджета в целом Минэкономразвития РФ и Минфин России уточняют расчетные показатели финансовых планов министерств и ведомств, выявляют дополнительные доходы, возможности по экономному расходованию бюджетных средств и мобилизации средств на наиболее главных социально-экономических направлениях развития с учетом финансово бюджетной политики государства.

Уточненные расчеты с внесенными изменениями рассматриваются с руководителями департаментов Минфина России и направляются в бюджетный департамент Минфина России. Бюджетный департамент окончательно согласовывает все бюджетные расчеты с ведомствами и субъектами РФ, составляет окончательный проект федерального бюджета.

В случае если у бюджетодержателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.

С одобрения бюджетного департамента проект федерального бюджета представляется Минфину России, который направляется в окончательно сформированном виде Правительству РФ.

Вся подготовка и согласование с органами федеральной власти проекта федерального бюджета должна быть закончена не позднее 15 августа года, предшествующего планируемому. Проекты бюджетов территориальных образований составляются финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Затем реальностью стала разработка долгосрочной Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. В радикально измененном (апрель 2007 г.) Бюджетном кодексе РФ были также закреплены упомянутые нормы: проект бюджета составляется и утверждается на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств сроком на три года. Очередной бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ, указанном прогнозе, основных направлениях бюджетной и налоговой политики (ст. 169).

«Согласно ст. 173 прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет и предполагает уточнение параметров планового периода. В пояснительной записке к прогнозу должно быть дано обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений. Все это весьма существенно. Однако практически на первом этапе перехода к бюджетной трехлетке нововведения оказались формальными, существенных изменений в методологии бюджетного планирования не произошло» .

Анализ основных показателей федерального бюджета показывает, что, как и прежде, при оценке перспективы изменения доходов и расходов бюджетов используются три давно известных метода: экспертных оценок - оценка достигнутого уровня с поправкой на изменение ситуации; сценарный – разработка различных сценариев (в российской практике используются пессимистический И оптимистический сценарии) ознакомление с которыми не дает оснований для оптимизма; метод экстраполяции - перенесение факторов влияния из прошлого на текущую и будущую ситуацию с определенной корректировкой.

«Практика применения этих методов остается несовершенной, хотя наблюдается определенный прогресс, обусловленный использованием новых информационных технологий. Но далеко не всегда удается учесть императивы процесса воспроизводства интенсивного (инновационного) типа, действие многочисленных демографических, социальных, экономических, внутренних и внешних факторов. Это посильно только органам, взаимодействующим с крупными исследовательскими структурами, в том числе в рамках РАН» . Однако ни Министерство финансов, ни Минэкономразвития в этом деле с экономическими институтами РАН, как было в практике Госплана, непосредственно не взаимодействуют. «Научные» рекомендации исходят не оттуда.

2.2 Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной государственной власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.

Если на 2005 г. была предусмотрена реализация 54 федеральных целевых программ, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд. руб., то на 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд. руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись сначала только на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд. руб., а затем еще на два года -2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд. и 503,4 млрд. руб.

В трехлетке на 2009-2011 гг. законом о федеральном бюджете предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России). При этом 8 программ включают 38 подпрограмм. На все это выделяется финансирование в объемах: 1161,1 млрд. руб. (2009 г.); 1287,86 млрд. руб. 1 (2010 г.) и 1356,8 млрд. руб. (2011 г.) .

Очевидно весьма существенное изменение объема финансирования федеральных целевых программ на один и тот же год при отдалении на год бюджетного горизонта. Сказывается не только тенденция роста расходов в связи с инфляцией, но и повышение роли программ в модернизации всей инфраструктуры экономики и социальной сферы. Необходимость в этом возрастает в связи с потребностью радикального улучшения обслуживания внешнеэкономических связей российских предприятий, по которым уже имеются долгосрочные соглашения с рядом развивающихся стран. Это относится к экспорту наукоемкой военной техники оружия, экспорт которых в истекшем году превысил 8 млрд. долл.

На формирование инфраструктуры внешнеэкономических связей направлена, в частности, Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» с финансированием в 2009 г. и объеме 386,2 млрд. руб., в том числе подпрограмма «Автомобильные дороги» (330,8 млрд. руб.). Существенно модернизируется инфраструктура целого ряда аэропортов. Предусмотрены строительство аэропортового комплекса и Иркутске, дальнейшее обустройство контейнерного терминала в морском торговом порту в Усть-Луге (Ленинградская область). Активизируется деятельность, связаннаяс развитием Мурманского транспортного узла. Продолжится работа но Федеральной целевой программе «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005-2020 гг.». На 2009-2011 на это выделяется соответственно 3721, 3734, 8261,4 млрд. руб .

Таким образом, для бюджетного процесса РФ последних лет характерны переход к среднесрочному бюджетному планированию и к программно-целевым методам бюджетного планирования.

3. Бюджетное планирование как средство совершенствования бюджетных отношений

3.1 Основные проблемы бюджетного планирования

Основным пороком первого опыта бюджетной трехлетки остается нереалистичность прогнозных расчетов, усугубляемая мировым финансовым кризисом, что обычно преподносится как абсолютно внешний фактор. Хотя известно, что этот пресловутый кризис в России имеет и глубокие внутренние корни, связанные с бесконтрольностью центральных властей при формировании внешнего корпоративного долга и с деятельностью Центрального банка, не сумевшего обеспечить нормальное функционирование кредитно-банковской системы. Его международные резервы «работали» в основном на экономику зарубежья.

Так что в создании кризисной ситуации есть и «своя вина». Она проявляется также в разработке легковесных прогнозов, несвоевременности принятия предупредительных мер, слепом следовании в течение целого десятилетия концепции «дерегулирования»,

При разработке прогноза как основы первой бюджетной трехлетки (2008-2010 гг.) расчеты темпов роста объема ВВП оставляли желать лучшего - достаточно сравнить предполагаемый объем ВВП в смежных бюджетных трехлетках.

Все это ставит под вопрос целесообразность такого бюджетного прогнозирования и основанного на показателях прогноза трехлетнего планирования. Еще в начале десятилетия в порядке «реагирования» на «точность» бюджетных прогнозов в условиях динамики мировых цен на нефть и другие энергоносители, противоположной нынешней (тогда цены росли), решили, что бесперспективным попыткам «точного» планирования доходов и расходов бюджета следует предпочесть «замораживание» сверхдоходов и «усечение» расходов на стадии составления проекта бюджета - с перспективой внесения изменений в принятый закон о бюджете с учетом ситуации. Было проведено крупномасштабное резервирование нефтегазовых доходов бюджета путем сознательного планирования профицита как базы создания так называемой «подушки безопасности».

В трехлетних расчетах на 2008-2010 и 2009-2011 гг. бюджетный профицит на один и тот же 2009 г. представлен величинами 59,3 и 1902,4 млрд. руб. Различаются они в 32,07 раза. На 2010 г. подобные величины составляют 36,3 и 1413,4 млрд. руб. и различаются уже в 38,93 раза . Однако и они на самом деле будут совсем иными, поскольку бюджетные расчеты базировались на нереалистических прогнозных оценках динамики мировых цен на нефть и газ. В этой связи, несомненно, и предполагаемые накопленные объемы резервного фонда и фонда национального благосостояния тоже окажутся иными. Поэтому заверения о подконтрольности возможных ситуаций в экономике и финансах в недалеком будущем вызывают сомнения.

В бюджетных проектировках на 2008-2010 и 2009-2011 гг. не вполне реалистически оценивался такой фактор роста ВВП, как инфляция. Признанием ее очень высокого уровня на исходе 2008 г. и в начале 2009 г. является повышение с 1 декабря ставки рефинансирования Центрального банка до 13%. Это существенный фактор роста инфляции. В последние годы правительство ни разу не справилось с предлагавшейся им же установкой по снижению уровня инфляции. Теперь это объясняют мировым кризисом, а ведь в предыдущие годы кризиса в нынешнем качестве не было. Ясно, что в условиях кризиса на старте очередной трехлетки правительство тем более не смогло создать условий снижения инфляции до закладываемого в расчеты уровня - 8,5; 7,0; 6,7% в 2009, 2010, 2011 гг. соответственно. Инфляция в 2009 г. после кризисного 2008 г., в котором она оказалась выше 13% (было использовано четверть объема золотовалютных резервов, достигавшего около 598 млрд. долл.), превзойдет 13-14% .

Основанием для таких предположений является динамика инфляции в последние годы. Ее уровни формировались под влиянием экономических факторов, в перспективе остающихся более значительными (зависимость от экспорта энергоносителей и от импорта продовольствия и наукоемкой продукции, снижение сальдо платежного баланса по счету текущих операций, наличие единичных крупномасштабных высокоэффективных завершающихся инвестиционных проектов, способных стать фактором существенного изменения социально-экономической ситуации).

Уже на стадии рассмотрения закона о бюджете Минэкономразвития представило новый прогноз. В нем значатся уже другие показатели. Но относительно уровня показателей, содержащихся и в этом прогнозе, также возникают сомнения. В частности, высокий темп изменения курса доллара в четвертом квартале 2008 г. сохранится в первом полугодии 2009 г., в связи с чем вряд ли удастся удержать его на уровне 30,8-31,8 руб„ особенно при спаде производства.

Таким образом, главной проблемой бюджетного планирования является легковесность и нереалистичность прогнозов.

3.2 Пути совершенствования бюджетного планирования

В целях улучшения бюджетного планирования и прогнозирования постановлением правительства № 249 от 22.05.2004 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» субъектам бюджетного планирования была предписана разработка докладов с указанием в них всех закрепленных за ними расходных обязательств, вытекающих из действующих нормативных правовых актов. В них следовало также предусматривать расходные обязательства и доходы; результаты деятельности и основные качественные показатели, которые должны быть достигнуты при использовании бюджетных средств. Смысл подготовки докладов - выявление соотношения действующих и принимаемых обязательств. Если очевидно, что наряду с действующими обязательствами придется утверждать и новые, то для покрытия новых обязательств должны быть предусмотрены дополнительные доходы и финансирование.

Существенно следующее: если определенный бюджетный поток был предусмотрен в одной трехлетке, то при составлении очередного бюджета с продлением на год «горизонта» планирования это обязательно учитывается. Бюджетная трехлетка связана с декларированием предстоящих доходов и расходов бюджета, а также с финансовым подтверждением этих деклараций.

Опыт исполнения бюджета первого года трехлетки в 2008 г. и разработки очередного бюджета на 2009 г. и на плановый период по 2011 г, показывает, что бюджетная трехлетка оказывается не столько руководством к действию, сколько некачественным бюджетным прогнозом, в который необходимо вносить существенные изменения.

Во-первых, в рамках трехлетки вносятся фискального характера изменения в налоговое законодательство, тогда как в условиях перспективного бюджетного планирования оно должно оставаться относительно стабильным. Определенная работа по улучшению положения была проведена в последние годы. Запрещено введение в бюджетное налоговое законодательство изменений, регулирующих пропорции доходов и расходов принятого закона о бюджете. Ст. 175 измененного Бюджетного кодекса предусматривает разработку сводного финансового баланса Российской Федерации. Однако при его составлении проявляются все проблемы прогнозирования объема ВВП и доходов бюджета.

Во-вторых, остаются высокими риски неэффективного использования бюджетных средств, для преодоления чего и предполагалось улучшение бюджетного планирования. Ведь при повышении эффективности использования средств они высвобождаются для других целей. Недооценивается проявление закономерностей и логики процесса воспроизводства основного капитала, что особенно отчетливо прослеживается по динамике инвестиций в основной капитал. Считающиеся фактором модернизации экономики и социальной сферы федеральные целевые программы не вполне подчинены решению этой задачи. Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки не позднее чем за месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

К сожалению, органы власти таких решений, как правило, не принимают. Оценка эффективности программ не осуществляется, не разработаны способы оценки. Контрольные мероприятия Счетной палаты по использованию средств, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ, касаются лишь отдельных программ. Подобно тому как госзаказы на поставку продукции, выполнение работ и услуг для бюджетной сферы совершенно определенно остаются наиболее крупными расходами с долей криминального перераспределения средств около 30%, расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными. В то же время расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Выявленные изъяны разработки и реализации федеральных целевых программ преодолеваются слишком медленно. Одновременно реализуется большое число программ, неоправданно распыляются средства по множеству мероприятий, нередко не по назначению, остается низкой доля капитальных затрат в структуре расходов по осуществлению программ.

Заключение

Управление процессами мобилизации денежных средств в бюджеты и их распределения между бюджетами и внутри бюджетов осуществляется посредством выполнения органами власти ряда мероприятий в виде планирования, прогнозирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также осуществления контроля за выполнением этих мероприятий.

Прогнозирование является информационной основой стратегического планирования в нашей стране. Однако качество прогнозов на современном этапе развития экономики оставляет желать лучшего.

В плане перспектив развития макроэкономического прогнозирования можно предложить рассмотреть эффективность применения комбинированных методов прогнозирования, а именно сочетания эконометрических и институциональных методов, и попытаться найти способы минимизации последствий ошибок в прогнозировании внешних параметров для экономической системы России.

В ряде случаев разработка комплексного макроэкономического прогноза требует более детального изучения отдельных составляющих экономической динамики. Так как разрабатываемая прогнозно-аналитическая система ориентирована в том числе и на долгосрочное прогнозирование, то в схему расчетов включены модели, позволяющие осуществить более полное описание основных ресурсных и структурных ограничений экономического роста.

Стратегия на общегосударственном уровне разрабатывается для того, чтобы определить в каком направлении будет развиваться экономика, чтобы принимать обоснованные решения при выборе способа действия. Без стратегии нет продуманного плана действия, нет программы достижения желаемых результатов.

В рамках первой трехлетки бюджет 2008 г. исполнен с неоднократными существенными изменениями среднесрочных пропорций, в том числе по использованию средств инвестиционного фонда на иные цели. Закон об исполнении бюджета истекшего года будет принят в конце 2009 г. Поэтому пока нет оснований для более глубоких выводов. Однако на основе представленного выше анализа имеются основания полагать, что переход к трехлетнему бюджетному планированию вскрыл проблемы, которые следовало решать до перехода. Именно поэтому не наблюдается прогресса в бюджетном процессе.

В ходе исполнения «скользящей» бюджетной трехлетки стал реальностью пересмотр утвержденных законом о бюджете пропорций бюджетногофинансирования с дополнением действующих расходных обязательств бюджета новыми. В таком случае ухудшается финансирование обозначенных целей. Помехой этому и должна была стать относительно стабильная (в смысле- поддержания необходимых пропорций) бюджетная трехлетка. В ее пределах понятие «плановый период» должно было приобрести смысл «период выполнения плана». Именно это пока не получается.

Для исправления положения следует в полной мере использовать возможности страхования бюджетных рисков с помощью финансовых резервов (резервный фонд, фонд национального благосостояния, резервные фонды президента и правительства), которые целесообразно объединить и один стратегический финансовый резерв и организовать его использование для стратегических корректировок бюджетных пропорций, частично используя и как внутренний финансовый актив.

Список литературы

1. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М., 2006

2. Афанасьев М. Основы бюджетной системы. – М.: ВШЭ, 2004

3. Бесовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. Учебное пособие. – М.: ИНФРА, 2003

4. Белоусов Д. Бюджет на выданье // Российская газета. – 2004. - 3 августа. Приложение. – С. 1-4

5. Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003

6. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. Учебник. – М.: Юристъ, 2005

8. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник // Под ред. Ромпновского М.В., Врублевской О.В.. – М.: Юрайт, 2001

9. Васильев В.В. Финансовые дотации: выравнивание или стимулирование? // Финансы. – 2009. - № 4. – С. 12-15

10. 10.Гаврильев В., Ковалев А. Прогнозирование в системе стратегического планирования // Экономист. – 2007. - № 3. – С. 61 – 68

12. Иванов С. Карман государственный, а деньги наши // Парламентская газета. - 2004. - 22 июля. – С. 1,3

13. Кемпбелл Р., Макконелл, Стенли Л Брю. Экономикс. – М., Т.1, М., 1995

14. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы//Финансы 2007.- №3 С. 9

15. Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 41 – 49

16. Селезнев А. О бюджетной политике // Диалог. – 2004. - № 1. – С. 33

17. Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 15-19

18. Селиванов И. Союзный бюджет работает на будущее // Российская газета. – 2004. - 2 сентября. - Приложение. – С. 1-2

19. Сулема О.Ю. Бюджет в условиях кризиса – повышать эффективность исполнения // Финансы. – 2009. - № 4. – С. 8-27

20. Шевчик Н. Бюджетная политика строится на откровенном диалоге // Учительская газета. – 2004. - 14 сентября. - Приложение. - С. 1-2

21. Широв А., Янтовский А. Об инструментарии долгосрочного макроэкономического прогнозирования // Экономист. - № 2. – 2007. – С. 32

Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003. – С. 23

Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003. – С. 28

Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Норма-М, 2006. – С.334

Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Норма-М, 2006. – С.322

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 43

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 44

Широв А., Янтовский А. Об инструментарии долгосрочного макроэкономического прогнозирования // Экономист. - № 2. – 2007. – С. 32

Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. – Серия 6. Экономика. – 2008. - № 1. – С. 41

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 15

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 16

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 17

Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. – 2009. - № 2. – С. 18

Під час проведення контрольних дій застосову­ються різні методи (прийоми) документального і фактичного контролю. Зокрема, в частині документального контролю виділяють такі методи: перевірка документів за формальними ознаками і за змістом; арифметична перевірка документів; нормативна перевірка документів; зустрічна перевірка документів; логічний контроль; техніко-еконо­мічний розрахунок; зворотний перерахунок; експертна оцінка окремих статей бюджетних доходів і видатків; системний і факторний аналіз з використанням таких прийомів, як порівняння, зіставлення, групування, розрахунки середніх і відносних показників, побудова системи взаємозв’я­заних таблиць тощо.

До методів (прийомів) фактичного контролю відносять: обсте­ження; інвентаризація; спостереження; опитування; анкетування; отримання письмових пояснень; контрольні заміри робіт; технологічний контроль.

Документальний і фактичний контроль взаємно доповнюють один одного, і їх поділ має умовний характер.

ТЕМА 9. СВІТОВИЙ ДОСВІД БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

9.1 Організація бюджетних відносин в США.

9.1 Організація бюджетних відносин в США

Бюджетний устрій є організаційними принципами побудови бюджетної системи, її структурою, взаємозв"язком об"єднаних в ній бюджетів. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. В унітарних (єдиних) державах бюджетна система включає дві ланки: державний бюджет і численні місцеві бюджети.

У федеральних державах бюджетна система складається з трьох ланок:

1. Державний бюджет, або федеральний бюджет, або бюджет центрального уряду;

2. Бюджети членів федерації (штатів - в США, земель (общин) - у Німеччині, провінцій - в Канаді, суб"єктів федерації - в Росії);

3. Місцеві бюджети.

В унітарних державах місцеві бюджети своїми доходами і витратами не входять до державного бюджету, а у федеральних державах - не включаються до бюджетів членів федерації, доходи і витрати яких не входять до федерального бюджету.

Державний бюджет США можна вважати найбільш точним фінансовим виразом сутності і характеру державного устрою і влади. Як і у всіх розвинених країнах, бюджет США виконує три основні функції. Історично найдавніша – утримання державної машини: апарат управління, армія, суди та ін.; друга виникла на рубежі XIX - XX ст. - перерозподіл доходів між соціальними верствами населення і територіями в цілях забезпечення сприятливого соціального клімату, запобігання можливим вогнищам напруженості. Третя функція, що одержала розвиток після кризи 30-х років, полягає у використанні бюджету як інструменту для стимулювання економічного зростання, підтримки умов розвитку підприємництва.

Досвід США показує, що при успішно «працюючій» економіці держава не повинна і не може бути силою, що протистоїть приватному сектору. Воно виконує роль природного і стабільного партнера в господарських справах і охоронця всіх устроїв господарства.

Федеральний устрій Сполучених Штатів обумовлює дуже важливу особливість бюджетно-податкового процесу: чітка взаємодія трьох систем - державних доходів, державних витрат і міжбюджетних відносин («бюджетного федералізму»). Система державних витрат включає підготовку проекту бюджету, його доопрацювання у виконавчих органах («утруску»), затвердження в Конгресі і контроль за виконанням. Система державних доходів - це сукупність податків і неподаткових платежів, що існують в державі і забезпечують його витрати, механізми збору доходів і контролю над ними, а також законодавче забезпечення бюджетних надходжень.

Бюджет включає доходну і видаткову частини. Світова теорія і практика, яким слідують США, засновані на первинному встановленні обґрунтованих витратних потреб держави з подальшим визначенням суми доходів і порядку їх збору. Будь-які зміни у витратній політиці повинні відразу ув"язуватися з податковою політикою і навпаки. Бюджетні дефіцити допускаються (в ідеалі) на короткий час і за умови, що вони будуть надалі компенсовані в результаті успішнішого функціонування економіки і збільшення бюджетних надходжень.

Найважливіше і складніше завдання - створення і підтримка системи бюджетно-податкового федералізму. У США рішення проблеми бюджетного федералізму засноване перш за все на наявності власних джерел надходження у кожного рівня влади, а також на «допомозі зверху», якій охоплені всі штати і місцеві органи влади.

Федеральний бюджет США - частина загального механізму ухвалення і виконання економічних рішень на вищому рівні. На відміну від іншої найбільш значної частини цього механізму - кредитно-грошової системи - бюджет є гнучкішим і мобільнішим інструментом, що цілком знаходиться у розпорядженні держави.

Принципова особливість бюджетно-податкової політики і бюджетної системи США - їх нерозривний зв"язок із станом економіки і господарської політики держави. Розробка і ухвалення рішень про проведення яких-небудь важливих економічних заходів в будь-якій сфері просто неможливо без їх ув"язки з бюджетною політикою країни. І навпаки - всі американські бюджетні заходи розробляються і проводяться в руслі загальноекономічної державної стратегії.

Законодавча влада належить Конгресу Сполучених Штатів, котрий складається з двох палат - Сенату і Палати представ­ників. Вища виконавча влада зосереджена в руках президента. Посади прем"єр-міністра не існує.

Бюджетний процес у США регламентується двома основни­ми законами - «Про бюджет і звітність» (1921 р.) і «Про кон­троль над бюджетом і заморожування фондів» (1974 р.). Перший закон фактично кодифікував створення сучасної єдиної феде­ральної бюджетної системи США. Другий закон підняв бюджет­не законодавство, організацію бюджетної процедури до рівня су­часних вимог. За глибиною зроблених змін закон був названий «бюджетною реформою 1974р.».

Бюджетний процес у США має чотири основних етапи, кож­ний з який взаємопов"язаний з іншими:

Формування бюджету президента;

Робота Конгресу над бюджетом;

Зміцнення бюджету;

Виконання бюджету.

Бюджет Сполучених Штатів складається з декількох томів, де викладено фінансові пропозиції президента і порядок розподілу коштів. Основна ува­га приділяється майбутньому бюджетному року, для якого Конг­рес повинен схвалити бюджетні призначення.

Формування бюджету починається не пізніше весни кожного року, найменше за 9 місяців до його передачі в Конгрес і за 18 мі­сяців - до початку фінансового року. Президент встановлює за­гальні напрямки бюджетної і фінансової політики. Спираючись на ці вказівки Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) разом з Міністерством фінансів працює над визначеннями особливих політичних вказівок і рівня планування для відомств як на май­бутній бюджетний рік, так і на наступні чотири роки, щоб керувати підготовкою їхніх бюджетних запитів. Рішення визначаються також оцінками економічного становища, підготовленими разом з Радою економічних радників, АБУ і Управлінням казначейства.

«Бюджет уряду США» до­дається до бюджетного послання президента Конгресу за 9 місяців до початку нового фінансового року (фінансовий рік у США з 1976 р. починається 1 жовтня і закінчується 30 вересня наступного року). Розгляд бюд­жету Конгресом починається відразу ж після його передачі прези­дентом. Бюджетне рішення встановлюється постійними комітета­ми з бюджету Сенату і Палати представників. Уже 15 квітня вони повинні представити першу спільну бюджетну резолюцію, на прийняття якої Конгресу виділяється місяць. Це важливий бю­джетний документ і віха в бюджетному процесі. У ній містяться контрольні цифри доходів і витрат з розробкою за функціональни­ми категоріями. Спираючись на встановлені цією резолюцією бю­джетні орієнтири, у численних комітетах Конгресу готуються кон­кретні законопроекти з податків та асигнувань. Після завершення цієї роботи, але не пізніше 15 вересня, Конгрес приймає другу спільну бюджетну резолюцію. На відміну від першої, вона носить остаточний і директивний характер. Технічно саме друга бюджет­на резолюція і є власне бюджетом. Процедурні питання проход­ження бюджету постійно удосконалюються та існує традиція постійного реформування законодавчих і підзаконних актів.

Важливо підкреслити, що федеральний бюджет США, як і раніше, базується на однорічній основі, а оцінки, що містяться в ній, на наступні чотири роки призначені для полегшення робо­ти над новим бюджетом.

Більшість витрат за рік не проходять через постанови про бюд­жетні призначення для даного року. Майже всі податки і більшість інших доходів випливають з постійних законів. Податкові законо­проекти розробляються в Комітеті шляхів і способів вишукування коштів Палати представників і Фінансовому комітеті Сенату.

Закон «Про вирівнювання бюджету і контроль за дефіцитом» від 1985 р. (відомий як закон Гремма-Рудмана-Холінгса) обмежує прийняття законів, які збільшують витрати і зменшують доходи, і доповнений також загальним За­коном «Про бюджетне узгодження» від 1993 р.

Закон «Про вирівнювання бюджету» поділяє витрати на два види: затверджувані і сталі (які іноді називаються обов"язковими).

Затверджувані витрати утворюються шляхом прийняття щоріч­них постанов про бюджетні призначення. Витрати на заробітну плату та інші поточні витрати урядових відомств звичайно затвер­джуються постановою про призначення. Сталі витрати визнача­ються постійними законами. Втрати на лікарську допомогу ста­рим та інвалідам, страхування від безробіття і на підтримку цін на сільськогосподарську продукцію є прикладом сталих витрат, оскільки вони дозволені постійними законами. Закон окремо виз­начає фінансування програми маркування продуктів як сталі витрати, хоча кошти визначаються постановою про призначення.

Закон розглядає доходи за тими ж правилами, які застосову­ються до сталих витрат, оскільки доходи звичайно визначаються постійними законами. На відміну від сталих витрат і доходів, за­кон стримує затверджувані витрати шляхом встановлення дола­рових меж на бюджетні повноваження і на витрати для кожного фінансового року.

Дія законів, котрі збільшують сталі витрати або зменшують доходи, обмежується застосуванням правила «плати як можеш». За цим правилом загальна дія законодавства щодо сталих витрат чи доходів не повинна збільшувати дефіцит. Дозволене підви­щення соціальних виплат, наприклад, повинно бути покрите зменшенням інших сталих витрат чи збільшенням доходів.

Правило «плати як можеш» не застосовується для збільшення сталих витрат чи зменшення доходів, передбачених уже прийня­тими законами. Наприклад, сталі витрати на соціальні програми, такі як страхування від безробіття, збільшуються, коли зростає число покупців страхової допомоги; а багато виплат підвищу­ються за діючими законами на показник інфляції. Податкові до­ходи зменшуються, коли знижується прибуток підприємців як підсумок економічних умов. Щоб вирішити проблему збільшен­ня сталих витрат, президент Клінтон, наприклад, використову­вав розпорядження №12857 і зменшив показники для сталих ви­трат (за винятком страхування внесків і виплати відсотків по державному боргу) на 1994-1997 р.

Закон Гремма-Рудмана-Холінгса зобов"язує АБУ зробити оцінки і розрахунки, що визначають застосування секвестру, і на­дати їх президенту і Конгресу. Бюджетне управління Конгресу (БУК) зобов"язане зробити такі ж оцінки і розрахунки, а керівник АБУ зобов"язаний пояснити різницю між показниками двох відомств. Оцінки і розрахунки АБУ становлять основу для розпоряджень на відсікання витрат, які видаються президентом. Роз­порядження президента не можуть змінити подробиці доповіді АБУ. Служба загального обліку (вищий орган державного фінан­сового контролю) зобов"язана підготувати узгоджену доповідь.

Після затвердження федерального бюд­жету Конгресом починається його виконання: міністерства і відомства федерального уряду виконують видаткову, а міністер­ство фінансів - дохідну частину. Закон зобов"язує президента розподіляти кошти, які виділяються для більшості виконавчих відомств. Президент передає ці повноваження АБУ і БУК для розподілу коштів за тимчасовими термінами (звичайно за квар­талами фінансового року), а іноді і за видами діяльності. Відом­ства можуть вимагати виділення єдиної суми, щоб пристосовува­тися до мінливих обставин.

Контроль за виконанням бюджету покладений на Адміністративно-бюджетне управління і на Міністерство фінансів. Якщо перша організація формує і виконує бюджет, то друга - збирає федеральні податки, друкує національні гроші, здійснює митні функції тощо. Широкими правами в галузі поточного і подальшо­го контролю володіє Головне контрольне управління, безпосеред­ньо підзвітне Конгресу США.

9.2 Досвід організації бюджетного процесу в Російській федерації.

Державна бюджетна система Російської Федерації складається з трьох ланок і включає:

1. Республіканський (федеральний) бюджет;

2. 21 республіканський бюджет у складі Російської Федерації, 55 краєвих і обласних бюджетів, міські бюджети Москви і Санкт-Петербурга, 10 окружних бюджетів автономних округів, бюджет автономної Єврейської області;

3. Близько 29 тисяч місцевих бюджетів (міських, районних, селищних, сільських).

Бюджети нижчестоячих органів самоврядування не входять своїми доходами і витратами до бюджетів вищестоящих рівнів.

Бюджетний устрій в Російській Федерації ґрунтується на принципах єдності, повноти, реальності, гласності і самостійності всіх бюджетів, що входять в державну бюджетну систему.

Зведення федерального бюджету і бюджетів суб"єктів Феде­рації утворюють поняття «Консолідований бюджет РФ». Цей бюджет використовується для аналізу показників бюджетної си­стеми і не затверджується законодавчим органом влади.

Бюджетний процес в РФ включає чотири стадії і триває близько трьох років: складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження займають близько року, виконання (бюджет­ний період) - з 1 січня по 31 грудня - календарний рік, складан­ня звіту про виконання бюджету і його затвердження - вісім місяців. Для завершення виконання бюджету, крім бюджетного періоду (фінансового року), надається ще й пільговий період, який становить один місяць, протягом якого закінчуються операції із зобов"язань, прийнятих у рамках виконання бюджету.

Складання проектів бюджетів здійснюється урядом РФ, рада­ми міністрів республік у складі РФ, органами виконавчої влади суб"єктів РФ і місцевими виконавчими органами не пізніше ніж за 10 місяців до початку чергового фінансового року. Йому пере­дує розробка прогнозів соціально-економічного розвитку, підго­товка зведених фінансових балансів. Вихідними макроеко­номічними показниками для прогнозів є: обсяг ВВП і темпи його зростання в черговому фінансовому році, а також рівень інфляції. Крім того, підготовляються основні напрямки бюджет­ної і податкової політики відповідної території на черговий фінансовий рік, а також план розвитку державного і муніципаль­ного секторів економіки відповідної території. Безпосередня ро­бота зі складання проектів бюджетів проводиться МФ, його фінансовими, а також податковими і митними органами.

На основі зазначених документів готується Бюджетне послання Президента РФ, яке не пізніше березня року, що передує черговому фінансовому року, направляється Федеральним Зборам РФ. У ньо­му визначається політика країни на черговий фінансовий рік.

Одночасно з проектом федерального бюджету МФ розробляє перспективний фінансовий план на середньострокову перспективу за укрупненими показниками, який законодавчо не затверд­жується. Складається також баланс фінансових ресурсів, який являє собою баланс усіх доходів і витрат РФ, суб"єктів РФ, муніципаль­них утворень і господарюючих суб"єктів на певній території. Ці до­кументи направляються в Уряд РФ, що після прийняття представ­ляє їх у вигляді інформації Федеральним зборам на їх запит.

У двотижневий термін після прийняття урядом Міністерство фі­нансів РФ направляє бюджетні проекти федеральним органам ви­конавчої влади для розподілу за конкретними одержувачами кош­тів федерального бюджету, а також повідомляє органи виконавчої влади суб"єктів РФ про методику формування міжбюджетних від­носин на черговий фінансовий рік і середньострокову перспективу. Федеральні органи виконавчої влади розробляють і погоджу­ють показники проекту федерального бюджету на черговий фінан­совий рік, обсяги фінансування з коштів федерального бюджету цільових програм до 15 липня. До 15 серпня уряд розглядає і за­тверджує проект федерального бюджету й інші зазначені доку­менти, потім вони вносяться на розгляд у Державну Думу не пізніше 15 серпня. Разом із проектом федерального бюджету уряд представляє в Держдуму пропозиції про збільшення (збереження мінімального розміру оплати праці і мінімального розміру дер­жавних пенсій, про порядок індексації заробітної плати праців­никам бюджетної сфери і державних пенсій на черговий фінансо­вий рік, і на середньострокову перспективу).

Наступна стадія бюджетного процесу - розгляд і затверд­ження бюджетів у законодавчих органах: Федеральних Зборах (парламенті), представницьких органах суб"єктів Федерації і місцевих самоврядування. Рада Держдуми протягом доби після одержання проекту направляє всі матеріали в Комітет з бюджету для підготовки до розгляду Держдумою. Розглядається бюджет у декількох читаннях. За Конституцією РФ, прийнятий Держду­мою бюджет протягом п"яти днів передається на розгляд Ради Федерації. У випадку його відхилення Федеральними Зборами бюджет передається в Держдуму для повторного голосування і вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні за нього проголосувало не менше 2/3 від загального числа депу­татів. Прийнятий Федеральний закон про бюджет протягом п"яти днів направляється Президенту РФ для підписання. Після цього починається етап виконання бюджету.

Казначейство безпосередньо організовує виконання бюджету, а також позабюджетних фондів. Його органи керують зарахуван­ням доходів і проведенням взаєморозрахунків між бюджетами, здійснюють контроль за виконанням федерального бюджету РФ. Усі платежі здійснюються з єдиного рахунка Казначейства з пере­рахуванням коштів безпосередньо на розрахункові рахунки госпо­дарюючих суб"єктів, які виконали роботи або здійснюють послуги для бюджетних одиниць. Саме Казначейство проводить збір, об­робку й аналіз інформації про стан державних фінансів; представ­ляє вищим органам державної влади звітність про фінансові опера­ції з федерального бюджету, про державні позабюджетні фонди, а також про стан усієї бюджетної системи; разом з Центральним бан­ком та іншими уповноваженими банками здійснює управління й об­слуговування державного внутрішнього і зовнішнього боргу РФ.

Заключним етапом бюджетного процесу є складання звіту про виконання бюджету і затвердження його в законодавчих ор­ганах влади. Уся робота зі складання звітів покладена на Мініс­терство фінансів РФ і його фінансові органи, Державну податко­ву службу і податкові інспекції, Державний митний комітет і йо­го органи. Звіт доповідається Федеральним Зборам РФ, які його затверджують.

Для здійснення контролю за виконанням федерального бюд­жету існує Рахункова палата, склад і порядок діяльності якої виз­начається федеральним законом.

9.3 Досвід бюджетного менеджменту у Великобританії.

Державний бюджет Великобританії можна стисло визначити як фінансовий план, що містить «економічні прогнози і передбачувані зміни в оподаткуванні на майбутній період». Він складається з двох частин: Консолідований фонд і Національний фонд позик.

Основна частина ресурсів державного бюджету проходить по Консолідованому фонду, який є рахунком поточних надходжень коштів та їх витрачання, а Національний фонд позик - бюджет капіталовкладень. Перевищення доходів над витратами Консолідованого фонду зараховується в доходну частину Національного фонду позик. Якщо ж в Консолідованому фонді є дефіцит, то він покривається позикою з Національного фонду позик, на цю суму Уряд збільшує державний борг.

Консолідований фонд - спеціальний рахунок Міністерства фінансів Великобританії в Банку Англії. Кошти з даного рахунку можуть виділятися тільки з дозволу Парламенту і під контролем спеціального посадовця Палати общин - Контролера і генерального аудитора, або, як його ще називають, - Генерального контролера і ревізора. Будь-яке перерахування коштів з вказаного фонду без дозволу Парламенту розглядається як незаконне, а виділені кошти підлягають поверненню. Основними доходами Консолідованого фонду є податки, на які доводиться близько 95 % цієї частини бюджету.

Витрати Консолідованого фонду включають дві основні групи: витрати, що щорічно затверджуються Парламентом; витрати з так званого Фонду для постійного обслуговування, що не розглядаються в Парламенті.

У затверджувані витрати входять військові асигнування, витрати на промисловість, сільське господарство, утримання апарату управління, соціально-культурні заходи, субсидії місцевим органам влади, допомога країнам, що розвиваються тощо. По фонду постійних витрат проходять відсотки по державному боргу, витрати по цивільному листу, а також відрахування до фондів Європейського Союзу.

Суми витрат мають стійку тенденцію до збільшення. Зростання витрат при неможливості постійного збільшення податкових надходжень вимушує Уряд Великобританії використовувати позики.

По структурі державний борг складається з урядових і гарантованих урядом облігацій і векселів казначейства, цінних паперів, що обертаються на ринку, і зовнішнього боргу. Основна частина позикових коштів доводиться на державні цінні папери.

Доходна частина Національного фонду позик створюється за рахунок відсотків, органів влади, що поступають від державних корпорацій і місцевих, за надані їм Казначейством Її Величності довгострокові кредити, доходи емісійного департаменту Банку Англії, коштів, що передаються з Фонду для постійного обслуговування. Витрати Національного фонду позик включають відсотки по державному боргу і управлінню ним, довгострокові кредити на капітальні вкладення державним корпораціям і місцевим органам влади.

Бюджетний рік Великобританії охоплює період з 1 квітня по 31 березня наступного року. Бюджет є найважливішим із законів, які щорічно приймаються. За його основу береться Бюджетне по­слання Канцлера казначейства, з яким він виступає в жовтні-листопаді кожного року. У посланні викладається аналіз розвитку економіки за минулий рік і думка уряду щодо перспективи еко­номічного розвитку на середньострокову і довгострокову пер­спективи, а також проголошується валютна і фіскальна політика держави, розглядаються питання стану державних фінансів і з"яв­ляються зміни в податковій та інших фінансових сферах. Деталь­ний розгляд державних витрат проводиться в спеціальних коміте­тах Палати громад (наприклад, Комітет з рахунків державних ус­танов) і в установах, яким делеговані відповідні повноваження.

У бюджетному процесі вирішальна роль належить уряду в особі Казначейства, тоді як проходження бюджету в Парла­менті зводиться, власне кажучи, до формального схвалення дій уряду. Депутати не можуть вносити, а Палата громад не може приймати законів про збільшення загальної суми бюджетних ви­трат, запропонованої урядом. Таке правило розширює можли­вості уряду впливати на мінливу економічну ситуацію в країні. Палата громад формально має право відхилити законопроект про бюджет, але практично це ніколи не робиться. Незважаючи на тривалу процедуру, Парламент завжди затверджує бюджет у сумах, запропонованих урядом.

Особливість бюджетного процесу полягає в тому, що замість єдиного бюджетного закону Парламент щорічно приймає так званий «фінансовий закон», який фіксує зміни, внесені в систему бюджетних доходів, а також один чи кілька законів, які уповнова­жують уряд витратити протягом року з тією чи іншою метою пев­ну кількість грошей. При цьому бюджет виноситься на розгляд по частинах і в різний час (спочатку по витратах, потім по доходах). Після схвалення Палатою громад бюджетний законопроект пере­дається на схвалення Палати лордів, підписується главою ко­ролівської влади і стає законом. Звіт про виконання бюджету до­водиться до відома Парламенту, але ним не затверджується.

З 1 червня 1998 р. новим лейбористським Кабінетом у Велико­британії розпочата масштабна реформа органів управління фінан­совим ринком. Суть реформи - створення єдиного органу - Управління з фінансового регулювання і нагляду, відповідально­го за регулювання і нагляд за діяльністю всіх інвестиційних, фінансових і банківських компаній, що здійснюють діяльність на території Великобританії. Нова організація замінила систему роз"єднаних і малоефективних саморегульованих і просто регу­люючих організацій, які функціонували на фінансовому ринку.

В даний час Управлінню з фінансового регулю­вання і нагляду Великобританії вже передані чи передаються функції таких ор­ганізацій: Ради з цінних паперів та інвестицій; Організації з регу­лювання управляючих; Управління з цінних паперів; Управління з приватних інвестицій; Комісії з будівельних товариств; Комісії з діяльності товариств взаємного кредитування; Реєстру кредит­них союзів і товариств взаємного кредитування; Дирекції зі стра­хування Казначейства.

Зміни в структурі органів регулювання фінансового ринку у Великобританії відбивають об"єктивні тенденції на ринку. На сучасному етапі діяльність банків та інвестиційних компаній стає дедалі універсальнішою, ризики на різних сегментах ринку перемішуються. У цих умовах ідея єдиного регулюючого і нагля­дового органу виглядає дуже логічною.

Перевагою нового режиму регулювання є те, що він передба­чає чіткий поділ сфер відповідальності між Казначейством і Управ­лінням з фінансового регулювання й нагляду, при цьому міністри відповідають за законодавчу базу, а Управління - за ефективну роботу відповідно до діючого в даний час законодавства.

Управління з фінансового регулювання і нагляду відповідає за стосунки з фінансовими інститутами з метою забезпечення до­тримання ними нормативних вимог. До його функцій входить:

Оцінка фінансових ускладнень становища організації і безпо­середній вплив колапсу на інші установи;

Проведення оцінки можливості виведення даної організації з
кризи за участю інших комерційних організацій (якщо виходу нема й існує ризик для усієї фінансової системи в цілому, тоді підключається Банк Англії. Він повинен оцінити характер сис­темної загрози і виправданість підтримки будь-якого виду з бо­ку представників державного сектору, буде вона забезпечен­ням короткострокової ліквідності чи необхідністю капіталов­кладень. У тому випадку, якщо потрібне вкладення капіталу, підключається Казначейство, оскільки мова вже йде про дер­жавні кошти;

Надання необхідних консультацій населенню (розповсюдження посібників з використання індивідуальних ощадних рахунків приватними клієнтами в майбутньому в євро, телефонні лінії допомоги, які щодня обслуговують тисячі дзвінків, зустрічі в різних містах країни, що дозволяє ввійти в безпосередній контакт з інвесторами);

Зниження, наскільки це можливо, ступеня використання ле­гальних форм фінансової діяльності в кримінальних цілях.

До складу витрат нової організації включені як власні витра­ти, так і витрати регульованих фірм, що в цілому перевищує прямі витрати в пропорції 4:1. Об"єднання дев"яти різних органі­зацій дало можливість одержання економії, обумовленої зростан­ням масштабу роботи, зокрема в галузі забезпечення поточної діяльності, це дозволило відшкодувати витрати багатьох фірм, повернувши переплачені ними кошти.

Отже, нова модель органу фінансового регулювання має дві основні переваги, одна з яких - здатність до своєчасного реагу­вання на зміни ринкового середовища, а інша - її ефективність.

В системе финансового планирования важное место занимают методы бюджетного планирования: нормативные, балансовые, экстраполяционные, прямого расчета, экономического анализа, бюджетирования. Обобщающим при этом является балансовый метод, суть которого заключается в обязательном сбалансировании доходов и расходов. Конкретное его назначение состоит в том, чтобы избежать возможных диспропорций между доходами и расходами на всех уровнях бюджетного планирования, а также выбрать оптимальный вариант удовлетворения общественных потребностей. С помощью балансового метода устанавливаются правильные пропорции в распределении бюджетных средств между центральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управления с целью обеспечения их потребностей в финансовых ресурсах для осуществления хозяйственного и социально-культурного строительства. Балансовая ув" повязка доходов и расходов бюджета обеспечивает его устойчивость, создает необходимые условия для успешного выполнения как Государственного, так и каждого вида местных бюджетов. Этот метод на современном этапе стал невод" емкой составляющей программно-целевого подхода к составлению бюджета, который является наиболее распространенным в мировой бюджетной практике.

Расчеты отдельных статей доходов и расходов осуществляются с помощью следующих методов: прямого счета, нормативного, аналитического, экстраполяции. Основой каждого из этих методов является экономический анализ, благодаря которому определяется уровень выполнения бюджетных показателей за прошлые периоды и факторы, которые влияли на них. Главная цель этого анализа - определить перспективы исполнения бюджета до конца года, то есть установить, какими будут поступления из отдельных источников доходов и суммы ожидаемых расходов. Методы экономического анализа широко используются в процессе разработки бюджетных показателей на плановый год. Основная задача всей аналитической работы направлено на выявление резервов дополнительного увеличения доходов бюджета и определение способов наиболее рационального использования бюджетных средств.

Метод прямого счета заключается в осуществлении детальных плановых расчетов каждого элемента доходов или расходов бюджета. Планирование ведется по алгоритму, который отражает формирование этого показателя. Например, планирование акцизного налога предусматривает осуществление расчетов по каждому виду подакцизных товаров. К методу прямого счета относится также сметное планирование, которое осуществляется по статьям расходов. Метод прямого счета является достаточно трудоемким, требует значительного информационного обеспечения, но он является самым надежным и самым достоверным. Поэтому там, где это возможно, стараются использовать именно его. Как правило, этот метод используется при планировании проекта бюджета на один (следующий) год.

Нормативный метод предусматривает планирование отдельных показателей на основе установленных нормативов (рис. 2.2). По уровню охвата нормативы подразделяются на обобщенные и детализированные. Примером обобщенного норматива сумма расходов на охрану здоровья в расчете на одного жителя. Детализированные нормативы устанавливаются, например, по каждой статье сметы. Нормативный метод может использоваться как самостоятельный (при укрупненных нормативах), так и в совокупности с методом прямого счета (сметное планирование). Однако использование только одного этого метода не является совершенным, поскольку установленные нормативы (особенно в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты и социального обеспечения) требуют постоянного пересмотра и уточнения. Кроме того, недостатком нормативного метода планирования считают отсутствие согласованности бюджетных обязательств, обусловленных нормативами, с реальными возможностями бюджетной системы по финансированию соответствующих расходов.

Рис. 2.2. Алгоритм бюджетного планирования по нормативному методу

Сущность аналитического метода заключается в том, что определяется не общая величина того или иного показателя, а его изменение в плановом периоде под влиянием определенных факторов по сравнению с базовым периодом. При этом методе очень важным является прогнозирование динамики показателей, определяющих действие отдельных факторов. Такой метод имеет относительно точный характер и не требует значительных затрат времени. Он вполне допустимый в осуществлении прогнозных расчетов и дает возможность ув" связать между собой отдельные показатели.

Метод экстраполяции основывается на определении бюджетных показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет бюджетных показателей осуществляется на основании достигнутого в предыдущем периоде уровня развития и его корректировки на относительно стабильное развитие страны. В процессе ежегодного бюджетного планирования экстраполяцию используют как вспомогательное средство для предварительных расчетов, поскольку этот метод имеет значительные недостатки. Во-первых, он не позволяет учесть возможности значительного увеличения или уменьшения бюджетных доходов, зависящих от различных обстоятельств в плановом году, резкий рост или сокращение производственных показателей, изменения в налоговом законодательстве, работе налоговых и других контролирующих органов, поскольку считается, что условия предыдущего периода сохраняются неизменными в плановом году. Во-вторых, он отрицательно влияет на экономное использование бюджетных средств, поскольку их планирование осуществляется исходя из достигнутого в предыдущем году уровня.

В целом в бюджетном планировании применяются одновременно полностью или частично все указанные методы с учетом реальных возможностей. Выбор методов и их комбинирования является очень важным в бюджетном менеджменте, поскольку обеспечивает соответствующий уровень плановой работы. Однако ни один из них не дает ответа на вопрос: насколько полезными для общества оказались бюджетные расходы за теми или иными направлениями и какое влияние это оказало на социально-экономическое развитие страны в целом и потребителя услуг в частности. Для решения этой сложной проблемы, кроме названных методов бюджетного планирования, применяют различные подходы к бюджетированию, поскольку совершенствование системы планирования бюджета требует взаимосвязи" связи между стратегическими целями развития государства и результатами деятельности органов государственной власти и других участников бюджетного процесса. При этом любые решения относительно финансирования тех или иных программ должны учитывать результаты, достигнутые в предыдущих бюджетных периодах, их можно оценить с помощью таких элементов, как мониторинг и оценка эффективности и результативности программ, что уже является присущим бюджетуванню. Кроме того, бюджетное планирование является составляющей бюджетирования, оно включает составление проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения с целью достоверного определения объема и источников формирования доходов бюджета, оптимального распределения расходов по отдельными группами, отраслями и обеспечение сбалансирования бюджета на соответствующий период.

в настоящее время в международной практике существуют различные методы, на которых основывается составление бюджета: "бюджетирование с нуля", "базисное бюджетирование", "программное бюджетирование" и "программно-целевое бюджетирование" и тому подобное.

Бюджетирование с нуля предусматривает планирование бюджетных расходов на основе обоснования каждой статьи расходов независимо от того, были ранее запланированы такие расходы или их предполагается осуществлять впервые. Такой подход чаще всего применяли при планировании на один год, он имел ряд преимуществ, среди которых: обоснованность и точность расчетов расходов, аккумулирование бюджетных ресурсов на выполнении четких задач в течение конкретного периода. Однако на современном этапе метод бюджетирования с нуля практически не применяют, ибо это связано со значительными затратами времени для анализа и обоснования бюджетных решений по каждой программе. Учитывая тенденции по планированию на среднесрочную перспективу, в большинстве развитых стран отказались от этого метода в пользу метода базисного бюджетирования

Метод базисного, или базового, бюджетирование является одним из самых распространенных методов бюджетирования на среднесрочную перспективу, который сейчас используется во многих западных странах. Его сущность заключается в расчете необходимого объема ресурсов на основе базового прогноза социально-экономического развития страны, который не предполагает существенных изменений в фискальной политике. Прогнозный объем бюджетных доходов распределяют в соответствии с приоритетами расходной политики, определенными в среди-ньострокових программных документах, и с учетом уже взятых обязательств и начатых программ. Дополнительный ресурс от завершения определенных программ и от прироста доходов составляет объем расходов на новые программы. Образованный таким образом ресурс (базовый бюджет плюс новые программы) может быть определен как основа для установления предельных объемов расходов. Предельный объем расходов не должен учитывать возможного резерв средств для осуществления непредвиденных на этапе планирования бюджета расходов. Общий объем расходов на базовый год и на последующие годы образует среднесрочный прогноз расходов.

Метод базисного бюджетирования является наименее рисковым с точки зрения реалистичности расчетов, наиболее простым и неза-тратним. Такой подход применяется с целью соблюдения принципа последовательности бюджетной политики, завершения реализации начатых проектов и программ, ограничение роста новых обязательств, не обеспеченных реальными бюджетными ресурсами.

Метод бюджетирования заключается в формировании бюджетных расходов в разрезе программ, которые, кроме финансовых показателей, имеют разные критерии для оценивания (показатели выполнения). За такого метода оценивания акцентируется на выполнении самих программ, без анализа влияния одних программ на другие и без комплексного оценивания результатов деятельности исполнителя, у которого может быть много программ. Такой метод использовали в основном в странах ЕС, США и Австралии к трансформации в программно-целевое бюджетирование.

Программно-целевое бюджетирование (ПГС) имеет целью повышение качества благ и услуг, предоставляемых за счет бюджета, через усиление ответственности исполнителей программ (производителей благ и услуг) и сопоставление затрат и результатов от предоставления таких благ и услуг для общества. Программно-целевое бюджетирование - это метод планирования и управления бюджетными средствами в кратко - и среднесрочной перспективе, которая предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (в соответствии со стратегическими целями), с применением критериев оценки результативности программ и эффективности использования бюджетных средств. Главными преимуществами ПГС являются: многолетнее планирование расходов, что позволяет увязать бюджетные расходы с фискальным влиянием на макроэкономические показатели развития страны в среднесрочной перспективе (тогда как методы балансовый, нормативный и метод прямого расчета предусматривают в основном формирования расходов на один год), повышение ответственности министерств за надлежащее управление бюджетными программами достижения показателей выполнения программ и деятельности учреждения в целом. Последний элемент является ключевым в процессе принятия решения о распределении расходов по направлениям, поскольку объем бюджетных средств всегда ограничен по сравнению с потребностями, даже в наиболее экономически развитых странах. Поэтому важно найти оптимальное сочетание имеющихся ресурсов и приоритетных задач, которые необходимо выполнить в самый эффективный способ - меньшие затраты ресурсов на единицу предоставляемой услуги за счет бюджетных средств.

В Украине программно-целевой метод как наиболее развитая форма бюджетирования активно применяется на уровне государственного и местных бюджетов. Особыми составляющими программно-целевого метода являются бюджетные программы, их ответственные исполнители, паспорта, результативные показатели бюджетных программ.

Ответственный исполнитель бюджетных программ определяется главным распорядителем финансовых средств по согласованию с Министерством финансов Украины (местным финансовым органом). Ответственным исполнителем бюджетных программ может быть главный распорядитель бюджетных средств по бюджетным программам, выполнение которых обеспечивается его аппаратом, и/или распорядитель бюджетных средств низшего уровня, который выполняет бюджетные программы в системе главного распорядителя.

Ответственный исполнитель бюджетных программ в процессе их выполнения обеспечивает целевое и эффективное использование финансовых средств в течение всего срока реализации соответствующих программ в пределах определенных бюджетных назначений. Результативные показатели бюджетной программы используются для оценки ее эффективности. Они включают количественные и качественные показатели, которые определяют результативность программы, характеризуют ход ее реализации, степень достижения поставленной цели и выполнения задач. Такие показатели должны подтверждаться официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета. Перечень результативных показателей по каждой программы разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств согласно нормативно-правовым актам Министерства финансов Украины 1 .

На всех стадиях бюджетного процесса его участники в пределах своих полномочий оценивают эффективность бюджетных программ, предусматривающий меры по мониторингу, анализу и контролю за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, содержащейся в бюджетных запросах, сметах, паспортах программ, отчетах о выполнении смет и паспортов.

Организационно-методические основы оценки эффективности бюджетных программ определяются Министерством финансов Украины. Результаты оценки эффективности бюджетных программ, в том числе заключения органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление финансового контроля за соблюдением финансового

законодательством, является основанием для принятия решений о внесении в установленном порядке изменений в бюджетные назначения текущего бюджетного периода, соответствующих предложений к проекту бюджета на плановый год и прогноза бюджета на следующие за плановым два бюджетные периоды, в том числе остановку реализации соответствующих бюджетных программ.

По бюджетным программам, осуществление мероприятий по которым требует нормативно-правового определения механизма использования денежных ресурсов, главные распорядители средств государственного бюджета разрабатывают проекты порядка их использования и обеспечивают их утверждение в сроки, определенные Кабинетом Министров Украины. По решению Кабинета Министров Украины порядок использования средств государственного бюджета утверждается Кабинетом Министров Украины или главным распорядителем средств по согласованию с Министерством финансов Украины. Об этом информируется Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. Порядки использования средств государственного бюджета по бюджетным программам, впервые определенным Законом о Государственном бюджете Украины, утверждаются в течение 30 дней со дня вступления в силу. Если реализация программы продолжается в следующих периодах, действие порядка использования средств по такой бюджетной программе (с учетом изменений к нему, внесенных в случае необходимости) продолжается до завершения ее реализации.

Порядок использования бюджетных средств должен содержать:

1) цели и направления их использования;

2) ответственного исполнителя бюджетной программы, основания и/или критерии привлечения получателей средств к исполнению;

3) задачи главного распорядителя бюджетных средств и распорядителей средств низшего уровня, которые обеспечивают выполнение бюджетной программы, с определением порядка отчетности о ее выполнении (в том числе относительно результативных показателей) и мер воздействия в случае ее невыполнения;

4) в случае необходимости порядок, сроки и основания, а также критерии распределения (перераспределения) расходов между административно-территориальными единицами в разрезе распорядителей бюджетных средств низшего уровня и их получателей с учетом соответствующих нормативно-правовых актов;

5) конкурсные требования к инвестиционных программ (проектов), в том числе порядок и критерии их отбора, а также критерии и условия определения исполнителей таких программ (проектов);

6) критерии и условия отбора субъектов хозяйствования, которым предоставляется государственная поддержка из бюджета, а также определение объема такой поддержки;

7) условия и критерии конкурсного отбора заемщиков и проектов (программ), на реализацию которых предоставляются кредиты из бюджета; условия предоставления кредитов из бюджета и их возврата, включая положения по осуществлению контроля за их возвратом;

8) положения о необходимости перечисления средств по бюджетным программам, которые предусматривают предоставление субвенций из государственного бюджета местным бюджетам;

9) пути погашения бюджетной задолженности при ее наличии;

10) требования о необходимости отражения в первичном и бухгалтерском учете полученных (созданных) оборотных и необоротных активов бюджетными учреждениями и получателями бюджетных средств, в том числе полученных (созданных) в результате проведения централизованных мероприятий;

11) в случае необходимости - положение об осуществлении закупки товаров, работ и услуг, определение условий и сроков поставки и проведения расчетов;

12) другие положения относительно особенностей бюджетной программы.

Главный распорядитель бюджетных средств разрабатывает и в течение 45 дней со дня вступления в силу Закона о Государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете) утверждает совместно с Министерством финансов Украины (местным финансовым органом) паспорт бюджетной программы. Правила составления паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении устанавливаются Министерством финансов Украины. Ныне действующими являются приказы Министерства финансов Украины "О паспортах бюджетных программ" 1 и "Об утверждении Примерного перечня результативных показателей бюджетных программ" 2 .

Практика зарубежных стран показывает, что развитие средне-срочного бюджетного планирования обеспечивается: наличием системы приоритетных целей государственного развития, в соответствии с которыми строится деятельность соответствующих органов власти и распределяются бюджетные средства; надежной системой среднесрочного/долго-срочного прогнозирования; четким разграничением функций и полномочий между органами государственной власти по разработке государственной политики и бюджетным проектированиям; системным применением инструментов бюджетного планирования; стабильным и комплексным нормативно-правовым регулированием бюджетного планирования.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию прежде всего требует определения целевого задачи его организации. Анализ международного опыта бюджетного планирования и практики дает возможность выделить следующие положительные моменты:

Отражение основных направлений бюджетной политики, которая осуществляется органами законодательной и исполнительной власти в государстве;

Выбор рациональных способов бюджетного обеспечения предполагаемого уровня экономического и социального развития на основе эффективного использования имеющихся в обществе финансовых ресурсов;

Осуществление необходимого уровня перераспределения бюджетных ресурсов для экономического развития и повышения общественного благосостояния;

Установление рациональных форм мобилизации бюджетных ресурсов и на этой основе определения их оптимальной структуры.

Организация среднесрочного бюджетного планирования может быть эффективной только тогда, когда в нее будут закладываться научно обоснованные принципы, к которым, по нашему мнению, относятся:

Комплексный подход к основных параметров экономического роста и социального развития в тесной взаимосвязи с имеющимися бюджетными возможностями;

Оптимальное использование бюджетных ресурсов с целью первоочередного обеспечения бюджетными ресурсами приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы;

Рациональное определение источников получения бюджетных ресурсов и их перераспределения через отдельные звенья бюджетной системы;

Единство и системность в использовании бюджетных показателей, проведение бюджетных расчетов, применения единых методических подходов к прогнозированию тенденций и направлений развития;

Научное обоснование планов, предусматривает реальность прогнозных расчетов, их экономическую обоснованность, использование прогрессивных современных форм и методов бюджетных технологий бюджетирования;

Выделение бюджетных ресурсов с учетом результативности их использования;

Конкурентность распределения части бюджетных ресурсов по результатам оценки эффективности использования бюджетных средств;

Гарантированность исполнения действующих бюджетных обязательств;

Преемственность прогнозных бюджетных показателей по конкретным годам в пределах ежегодно разрабатываемого прогноза на соответствующий срок; финансовая ответственность; прозрачность, публичность.

Бюджетные проектирования, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они являются ориентиром для органов власти при разработке ими программ и мероприятий, направленных на решения задач и достижения целей государственной политики. Однако принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности бюджетной политики, если нет достаточно надежных прогнозов параметров экономического и социального развития. В связи с этим в Украине необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. На сегодня макропрогнозування не позволяет осуществлять достаточно достоверный даже годовое планирование: фактические показатели исполнения государственного бюджета в отдельные годы существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в Законе о Государственном бюджете Украины на соответствующий финансовый год вследствие изменения основных бюджетных параметров вносятся по несколько раз в год. Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и состоянием (нестабильностью) отечественной экономики и финансов и мировых финансовых рынков.

Решения задач по повышению качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на среднесрочный (трехлетний) период и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей. Важными факторами являются также формирование информационной базы, которая позволяет учитывать максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.

Необходимы также ясная и прозрачная методика корректировки ранее одобренных проектированиям среднесрочных планов, оценка устойчивости и стабильности рассчитанных показателей и рисков их изменения. Основой среднесрочного планирования должны быть документы, определяющие направления государственной политики, основанные на финансовой оценке возможностей государства по выполнению принятых решений, их влияния на развитие экономики. Сейчас в Украине создан определенный инструментарий государственной политики, однако отсутствует целостность его применения. Необходимо обеспечить более тесную ув" связи документов, которые кладутся в основу государственной экономической и социальной политики и среднесрочного бюджетного планирования. Эта взаємоув" повязка может быть такой.

Прежде всего приоритеты социально-экономической политики определяются в Послании Президента Украины к Верховной Рады Украины. Затем Кабинет Министров Украины формулирует Концепцию социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, что является системой представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейшие направления и средства реализации указанных целей. Концепция положена в основу Программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, которая является комплексной системой целевых ориентиров экономического и социального развития государства и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В этой модели можно выделить элементы, которые несут основную смысловую нагрузку: "система целевых ориентиров" и "средства достижения ориентиров". Первое предполагает установление целевых ориентиров по целому ряду направлений. Второе должно отражать инструменты и методы их достижения. Система целевых ориентиров и планируемых способы и средства их достижения должны быть основой государственных целевых и бюджетных программ.

На Концепцию социально-экономического развития государства на среднесрочную перспективу "," Концепция бюджетной политики государства на этот период. Финансовым отражением правительственной Программы социально-экономического развития государства на среднесрочную перспективу должны быть финансовый баланс государства, который должен отражать весь объем создаваемых в государстве финансовых ресурсов, и среднегодовой бюджет. Лимиты бюджетных расходов, утвержденные правительством в составе среднегодового бюджета, доводятся главным распорядителям бюджетных средств, которые в итоге распределяются ими по бюджетным программам.

Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и усиление взаимосвязи в деятельности органов государственной власти, особенно финансовых. Такое взаимодействие должно предусматривать обмен информацией, обеспечения соответствия программ и мероприятий, реализуемых министерствами, целям государственной политики и решению тактических задач, что не противоречат задачам других органов власти.

Итак, для реального развития среднесрочного бюджетного планирования необходимо: обеспечить тесное взаємоув"язку прогнозных и программных документов, которые кладутся в основу государственной экономической и социальной политики и среднесрочного бюджетного планирования; сформировать надежный, достоверный долгосрочный экономический и бюджетный прогноз; использовать для бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономический прогноз с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества; установить среднесрочный (на срок до 3-5 лет) индикативный лимит расходов по направлениям политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей; установить ограничения по инициированию законопроектов о внесении изменений в закон о государственном бюджете.

Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должен стать программно-целевой принцип управления деятельностью через создание условий для интеграции стратегических (политических) целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках долгосрочных целевых программ. Одним из основных инструментов программно-целевого управления должны быть долгосрочные целевые программы.

Общими принципами разработки и реализации долгосрочной целевой программы (ДЦП), как свидетельствует зарубежный опыт 1 должны быть:

Формирование ДЦП в соответствии с четко определенной долгосрочной цели социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

Установление для ДЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, которые показывают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных внешних условиях;

Охват ДЦП всех сфер деятельности органов исполнительной власти, а также интеграция регулятивных и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых, валютных) инструментов;

Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию долгосрочной целевой программы (достижение конечных результатов);

Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

Регулярная оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Реализация каждой долгосрочной программы в среднесрочной перспективе должно обеспечиваться через формирование и утверждение плана реализации ДЦП (карты ДЦП), который содержит перечень целей, целевых индикаторов ДЦП, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников. Как методическую и организационную основу для этого предлагается использовать доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию тесно связан с повышением роли и совершенствованием среднесрочного и долгосрочного финансового планирования в целом в стране. Учитывая это, необходимы разработка и прогнозирование показателей баланса финансовых ресурсов и расходов государства как комплексного документа-прогноза, в котором отображается объем создаваемых финансовых ресурсов и их использования во всех секторах экономики. Баланс является составной частью прогноза экономического и социального развития государства в прогнозируемом периоде и отражает пропорции распределения ее валового внутреннего продукта. Он является базой для принятия управленческих решений по вопросам повышения эффективности использования всех видов ресурсов, обоснование резервов роста накоплений, привлечения дополнительных инвестиционных источников, а также служит информационной и аналитической основой для разработки и обоснования финансовой политики государства.

Целью разработки баланса финансовых ресурсов государства являются:

Определение размеров финансовых ресурсов, создаваемых в государстве и могут быть использованы для осуществления мер по экономического и социального развития на прогнозный период, то есть ее финансовых возможностей;

Установление сбалансированности доходов и расходов государства, а также обоснованности использования финансовых ресурсов на социальные гарантии населению, содержание непроизводственной сферы, развитие экономики, оборону и управление в соответствии с прогнозом экономического и социального развития государства;

Проверка экономического обоснования расчетов государственного бюджета, баланса денежных доходов и расходов населения, платежного баланса и других финансовых балансов.

Достижения этой цели способствует разработке объективно-реальных показателей экономического и социального развития, обеспечению их экономической обоснованности.

Охватывая полный объем ресурсов в целом в государстве, независимо от того, в какой конкретной области они образовались и в которой используются, баланс финансовых ресурсов и расходов государства отражает их общую характеристику по источникам и направлениям. Он показывает финансовые возможности страны и является самостоятельным расчетным документом синтетического характера. Это позволяет использовать его показатели как критерии для оценивания эффективности экономики. Они дополняют общий показатель результативности общественного производства - валовой внутренний продукт на душу населения.

Необходимость дополнительных показателей для измерения эффективности общественного производства обусловлена тем, что показатели валового внутреннего продукта не исчерпывают всесторонней оценки уровня эффективности. Известно, что в свое время в экономической литературе широко обсуждался вопрос общего критерия эффективности общественного производства. Однако до сих пор экономическая наука не имеет единого показателя, который всесторонне отражал бы динамику эффективности производства, и, пожалуй, это и невозможно. Итоговые результативные позиции баланса финансовых ресурсов и расходов государства и отдельных видов доходов и расходов могут стать дополнением к арсеналу показателей, используемых для оценки эффективности общественного производства.

Переход к долгосрочному и среднесрочного финансового и бюджетного планирования способствует повышению эффективности бюджетных расходов. Это достигается прежде всего за счет более четкого определения результатов финансирования, что часто невозможно в пределах одного года. Увеличение сроков целевого финансирования и сроков мониторинга освоения выделенных средств позволяет существенно уточнить конечные результаты использования бюджетных средств, широко применять программно-целевой метод бюджетирования 1 .

Бюджетный анализ позволяет выявить существующие проблемы в развитии муниципальных районов и регионов, скорректировать бюджетную политику соответствующим образом. Систематическое проведение бюджетного анализа является залогом успешного развития отдельных территорий и России в целом.

Согласно бюджетному законодательству в течение бюджетного года и по его окончанию центральные, территориальные и муниципальные финансовые органы проводят аналитическую работу результатов составления и исполнения бюджетов всех уровней. Анализируется финансовая отчетность, которая включает в себя утвержденный годовой бюджет, отчеты об исполнении бюджета в течение финансового года и по его окончанию и др., за определенный период или несколько лет.

Рассмотрим, какую информацию позволяет дать бюджетная отчетность. Например, в опубликованном муниципальном бюджете на очередной финансовый год мы имеем следующую информацию: распределение расходов и доходов по отдельным статьям и разделам, объемы средств, выделяемые на финансирование отраслей народного хозяйства, соотношение доходов и расходов бюджета; объем финансовой помощи из бюджета другого уровня и т.д. Анализ данных, приведенных в отчетности бюджетов, позволяет извлечь необходимую информацию для оценки эффективности и результативности управления бюджетными финансами. Каждая часть бюджета рассматривается в отдельности и в сравнении с другими важными факторами того же порядка, привлекаются дополнительные источники информации в виде бюджетной отчетности прошлых лет, других территорий, пояснительных документов к отчетности бюджета, законов, мнений людей и др.

Следует также отметить, что проведение анализа по всем возможным сферам и направлениям достаточно сложный процесс. Поэтому имеет смысл сконцентрировать внимание на наиболее важных вопросах анализа:

1)Насколько установленный бюджетный процесс территории отражает потребности и интересы разных групп населения;

2)Каким порядком финансируются отдельные отрасли территории – здравоохранение, образование, социальная защита, коммунальное хозяйство и др.;

3)Какое влияние бюджет оказывает на экономическое развитие территории;

4)Каково налоговое бремя для предприятий, организаций, отдельных предпринимателей и граждан;

5)Как развивается доходная база бюджета;

6)Насколько бюджет зависим от вышестоящего бюджета (в виде дотаций, субвенций, субсидий, трансфертов) и насколько выполняются обязательства вышестоящих органов власти перед данным бюджетом.

При проведении анализа необходимо учитывать факторы развития бюджетной системы и факторы, воздействующие на социально-экономическое развитие территории. Также анализ должен основываться на фактах, содержать минимум политических или субъективных оценок и соответствовать аудитории, на которую он направлен.

Важен и тот факт, что аналитическую работу следует проводить на всех стадиях бюджетного процесса. Особого внимания требует анализ отчета об исполнении бюджета, который позволяет выявить его проблемные стороны и скорректировать бюджетную политику следующего года. Не менее важным является анализ проекта бюджета, который исполнительная власть вносит на рассмотрение депутатам. Необходимо, чтобы проект учитывал проблемы, выявленные в ходе анализа, и содержал решения, направленные на их устранение.

Теперь рассмотрим основные цели бюджетного анализа, которые ставятся при осуществлении бюджетного контроля. Они состоят в следующем:

1)оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

2)обоснование финансово-бюджетной политики правитель­ства и администраций территорий;

3)обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

4)выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

5)обоснование принятия и проверка выполнения постанов­лений и решений органов власти в сфере управления;

6)выявление резервов при составлении и исполнении бюд­жета;

7)обеспечение полного, своевременного и стабильного вы­полнения плана мобилизации в бюджет доходов;

8)обеспечение полного и своевременного выполнения пла­на финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

9)выявление недостатков в деятельности получателей бюд­жетных средств, приводящих к нерациональному, неце­левому и неэффективному использованию бюджетных ас­сигнований;

10)определение экономической и социальной эффективно­сти бюджетных расходов;

11)выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

12)совершенствование бюджетного процесса и межбюджет­ных отношений.

Бюджетный анализ может быть классифицирован по множеству признаков, среди которых присутствуют уровень информационного обеспечения, содержание процесса управления, характер объектов управления, субъекты анализа, периодичность, содержание и полнота изучаемых вопросов, методы изучения объекта. В таблице 1.1 приведена классификация видов бюджетного анализа по вышеперечисленным критериям, которые отражают порядок и цели проведения бюджетного анализа.

Табл.1.1. Классификации видов бюджетного анализа

В бюджетном анализе в основном используются следующие инструменты и способы:

1) Метод сравнения

2) Метод группировки

3) Метод цепных подстановок

4) Метод разниц

Наиболее простым инструментом анализа бюджета среди перечисленных является сравнение. Бюджетные по­казатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей необходимо до­биться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных про­цессов в экономике, методов оценки и др. Сопоставимость показателей предполагает:

Единство объемных, стоимостных, качественных, структурных показателей;

Единство периодов времени, за которые производится сравнение;

Сопоставимость условий составления и исполнения бюджетов;

Сопоставимость методики исчисления показателей.

Следующий метод - группировка, при котором показатели группи­руются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналити­ческие расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных яв­лений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение по­казателей.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным при неизменности остальных величин. Этот метод по­зволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель. Цепная подстановка широко применяется при факторном анализе, когда зависимость между изучаемыми явлениями имеет строго функциональный характер, представляется в виде прямой или обратной зависимости. Анализируемый показатель должен быть представлен как функция нескольких переменных в виде алгебраической суммы, произведения или частного от деления одних показателей на другие. Метод цепных подстановок состоит в последовательной замене плановой величины одного показателя, все остальные считаются неизменными. Следовательно, каждая подстановка связана с отдельным расчетом. Степень влияния того или иного показателя выявляется последовательным вычитанием расчетных величин каждой подстановки: из второго вычитается первый, из третьего – второй. В первом расчете все величины в базисном счислении, а в последнем – фактические. Из этого вытекает правило, заключающееся в том, что число расчетов на единицу больше, чем число показателей расчетной формулы.

При использовании метода цепных подстановок очень важно обеспечить строгую последовательность подстановки, так как ее произвольное изменение может привести к неправильным результатам. В ходе проведения анализа методом подстановок, необходимо, во-первых, выявить, четкую взаимосвязь между изучаемыми показателями, во-вторых, разграничить количественные и качественные показатели, в-третьих, правильно определить последовательность подстановки в тех случаях, когда имеется несколько количественных и качественных показателей. Произвольное изменение последовательности подстановки меняет количественную весомость того или иного показателя.

Метод разниц является модификацией метода цепных подстановок. Различают способы абсолютных и относительных разниц. Изменение результативного показателя за счет каждого фактора способом абсолютных разниц определяется как произведение отклонения изучаемого фактора на базисное или отчетное значение другого фактора в зависимости от выбранной последовательности подстановки. Способ относительных разниц используется в случаях, когда исходные данные содержат определенные ранее относительные отклонения факторных показателей в процентах.

Оба способа имеют существенный недостаток в виде неразложимого остатка, который присоединяется к числовому значению влияния последнего фактора. Именно этим и объясняется разница в расчетах при изменении последовательности подстановки. Тем не менее, проблема разложения остатка решается при использовании интегрального метода, являющегося также модификацией способа цепных подстановок. В нем действует логарифмический закон перераспределения факторных нагрузок и не требуется применения приемов по распределению неразложимого остатка по факторам.

Все рассмотренные нами инструменты анализа применяются в вариациях его методов, среди которых наиболее распространенными являются:

· Горизонтальный анализ (анализ тенденций)

· Вертикальный анализ (анализ структуры)

· Трендовый анализ

· Факторный анализ

· Коэффициентный анализ

В таблице 1.2 приведено краткое описание каждого метода, его основные преимущества и недостатки.

Табл.1.2. Характеристика основных методов бюджетного анализа

Рассматривая все методы в совокупности, а также результаты, которые они могут дать, мы можем сказать, что коэффициентный анализ способен дать наиболее полную картину анализируемых процессов в бюджете, ответить на поставленные перед анализом вопросы, а также оценить возможные пути решения выявленных проблем.

Основные проблемы, связанные с коэффициентным методом, по стандартизации и обобщению показателей лежат в основе многих современных научных трудов по бюджетному менеджменту. С использованием бюджетных коэффициентов разработано множество методик по оценке финансового состояния территориальных бюджетов и качества управления бюджетом. Они затрагивают оценку устойчивости и самостоятельности территориальных бюджетов, экономический и налоговый потенциал территорий, ликвидности и платежеспособности бюджетов, их долговой политики.

Получение возможностей планирования и прогнозирования в процессе разработки бюджета – приоритетная задача любого предприятия. В рамках государственного регулирования бюджетный метод позволяет рассчитать масштабы денежных трат, определить источники и получить ясную картину использования бюджетных средств на всех уровнях.

Выделяют такие основные методы планирования, как:

• Индексный способ;
• Нормативный способ;
• Балансовый способ;
• Способы планирования и моделирования;
• Программно-целевой метод бюджетного планирования;
• Разработка бюджета, ориентированного на дальнейшие результаты.

Некоторые вышеперечисленные принципы и методы рассмотрим в этой статье детально.

В России наиболее популярным на сегодня является планирование бюджета нормативным способом. Популярность он снискал в связи с тем, что в его основу положен целый ряд нормативов и норм, которые применяются в качестве регулятора экономической стороны. Сама суть этого метода основывается на составлении мониторинга бюджета с применением тех самых норм и нормативов, которые включают в себя расходы не только сырья, но и нормы оплаты труда, вычеты по налогам, различные капитальные инвестиции в ремонт или модернизацию производственных процессов.

Небольшим компаниям, как правило, достаточно использовать ограниченный функционал бюджетирования в части планирования продаж и план-фактного анализа.

Рис.1 План продаж

При этом даже в простых конфигурациях 1С присутствует функционал сценарного планирования, который позволяет устанавливать планы в различных измерениях.

Рис.2 Сценарии планирования

Нормы и нормативы рассчитываются и определяются расчетно-аналитическим способом. Для наиболее точных подсчетов применяют имеющуюся техническую документацию с учетом нововведений в науке и технике, таким образом получая самый точный расчет из всех возможных.

Индексный способ в России применяют также часто, и его суть состоит в составлении анализа тенденций уровня инфляции, реальных доходов, уровня действительной оплаты труда и пр. Соответственно, индексы, которые получают путем сравнивания статистических данных, применяют в дальнейшем для составления мониторинга и последующего расчета несоизмеримых индексов.

В системе 1С присутствуют элементы данной методики, в частности, доступен функционал, позволяющий прогнозировать фактические показатели на основании данных прошлых периодов – с экстраполяцией.

Рис.3 Прогноз фактических продаж с экстраполяцией

Балансовый метод – это расчет прибыли и расхода бюджетных средств, которые распределяются между получателями бюджета на всех уровнях и этапах по намеченным периодам. По сути, этот способ – четко структурированный подсчет потребностей страны в разнообразной производимой продукции, финансовых или же материальных ресурсах с дальнейшей возможностью производства данного вида продукции. Ключевую роль в данном методе играет материальный баланс. С его помощью увязывают спрос и предложение на различную продукцию, а также выстраивают дальнейшую программу производства на предприятии.

По сравнению с остальными способами программно-целевой сравнительно новый. Хотя известен он давно, но на практике применяться стал относительно недавно. Он тесно связан как с балансовым, так и нормативным способами планирования бюджета. Основное его назначение – разработка государственных программ. С помощью данного способа реализуется принцип комплексного и приоритетного планирования. Программы увязывают по средствам, сырью, времени их реализации или же исполнителям. Зачастую это больше напоминает рекомендацию, но важные программы, особенно касающиеся научно-технического прогресса, утверждаются для последующего исполнения. Реализация таких программ финансируется через государственную экономическую программу планирования.

Метод моделирования, как следует из названия, закладывает в свою модель различные условия развития социально-экономических процессов. Если сформированная модель прогнозирования ошибочна, данный способ позволяет своевременно и оперативно исправить допущенные отклонения.

И последний, но немаловажный метод – это метод составления и планирования бюджета, ориентированного на дальнейший результат. К этому методу можно подобрать более емкое определение – система. Это цельная, конструктивная система, которая формирует бюджет, отражающий связующие звенья между запланированным расходом и ожидаемым, либо уже достигнутым результатом. Основная задача этой системы – полноценный мониторинг между затрачиваемыми ресурсами и сырьем и получаемым в итоге прямым результатом, а также оценка эффективности и финансовой стороны, и социальной деятельности, которая финансируется из общего бюджета.

В 1С 8.3. предусмотрена отдельная подсистема «Бюджетирование», которая позволяет строить бюджеты в любых разрезах, в т.ч. и по Центрам финансовой ответственности (ЦФО).

Для простых задач подходит стандартный функционал 1С, в котором можно вести не только план продаж, но и, например, план закупок, а также получать отчетность План-Факт с учетом прогнозной рентабельности.

Рис.4. Прогноз закупок и затрат

В целом, каждый из методов применяется на практике и используется по необходимости, как по отдельности, так и в совокупности. Ежегодно эти методы применяют на федеральном, региональном, а также муниципальном уровнях.